La notion de service public de l’énergie a été progressivement introduite dans le droit français – pour l’électricité avec la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, et pour le gaz avec la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie – à la suite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’électricité et du gaz.

Les principes du service public de l’électricité sont actuellement définis à l’article L. 121-1 du code de l’énergie, qui dispose que « le service public de l’électricité a pour objet de garantir, dans le respect de l’intérêt général, l’approvisionnement en électricité sur l’ensemble du territoire national. Dans le cadre de la politique énergétique, il contribue à l’indépendance et à la sécurité d’approvisionnement, à la qualité de l’air et à la lutte contre l’effet de serre, à la gestion optimale et au développement des ressources nationales, à la maîtrise de la demande d’énergie, à la compétitivité de l’activité économique et à la maîtrise des choix technologiques d’avenir, comme à l’utilisation rationnelle de l’énergie. Il concourt à la cohésion sociale, à la lutte contre les exclusions, au développement équilibré du territoire, dans le respect de l’environnement, à la recherche et au progrès technologique, ainsi qu’à la défense et à la sécurité publique. Matérialisant le droit de tous à l’électricité, produit de première nécessité, le service public de l’électricité est géré dans le respect des principes d’égalité, de continuité et d’adaptabilité et dans les meilleures conditions de sécurité, de qualité, de coûts, de prix et d’efficacité économique, sociale et énergétique. ».

L’article L.121-32 définit de même des obligations de service public assignées aux entreprises du secteur du gaz, dont la continuité de la fourniture de gaz, la sécurité d’approvisionnement, la protection de l’environnement, l’efficacité énergétique, la valorisation du biogaz, développement équilibré du territoire, ou encore le maintien d’une fourniture aux personnes en situation de précarité.

Les obligations de service public assignées aux entreprises du secteur de l’électricité et du gaz par le code de l’énergie les conduisent à supporter des charges compensées par l’État :

• en électricité : les charges de service public, définies aux articles L. 121-7, L. 121-8 et L. 121-8-1 du code de l’énergie, regroupent les surcoûts résultant des mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération, les surcoûts liés à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées (ZNI), les surcoûts liés à certains dispositifs sociaux bénéficiant aux ménages en situation de précarité et les surcoûts liés au soutien à l’effacement ;

• en gaz, les charges de service public, définies à l’article L. 121-36 du code de l’énergie, regroupent les surcoûts liés à certains dispositifs sociaux bénéficiant aux clients en situation de précarité et les surcoûts résultant de l’obligation d’achat de biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel.

En matière d’énergies renouvelables et de cogénération gaz, la charge financière du soutien de l’État peut cependant devenir négative (i.e. générer une recette pour l’État) lorsque les prix de marché excèdent le tarif de référence prévu par le contrat.

Le programme 345 assure ainsi depuis 2021 le financement de cinq grandes missions de service public de l’énergie :

• soutenir le développement des énergies renouvelables électriques et de l’injection de biométhane ;

• financer la péréquation tarifaire afin d’assurer un même tarif réglementé de vente de l’électricité sur tout le territoire national français, y compris dans les zones non interconnectées au niveau métropolitain continental d’électricité ;

• financer le soutien de la production d’électricité à partir d’installations de cogénération au gaz naturel afin de réaliser des économies d’énergie ;

• soutenir le développement des effacements de consommation ;

• mettre en œuvre une politique énergétique solidaire afin de protéger les consommateurs les plus vulnérables en situation de précarité énergétique.

Le soutien au développement des énergies renouvelables constitue un axe majeur de la politique énergétique, renforcé par la loi relative à l’énergie et au climat de 2019 qui a notamment acté l’objectif de porter à 33 % au moins la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale en 2030.

Pour l’électricité, l’objectif est de porter la part des énergies renouvelables à 40 % de la production d’électricité en 2030. Les fournisseurs historiques sont tenus de conclure à ce titre des contrats d’achat de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelable par les installations éligibles à l’obligation d’achat ou lauréates d’un appel d’offres dans lequel le soutien est attribué sous forme de tarif d’achat garanti. Le surcoût résultant de l’application de ces contrats, qui correspond à la différence entre le coût d’achat de l’électricité produite et le coût évité par ces mêmes quantités, fait l’objet d’une compensation des fournisseurs historiques prise en charge par le programme 345.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a créé un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la possibilité de vendre directement sur le marché l’électricité produite tout en bénéficiant du versement d’une prime, appelée « complément de rémunération ». Le soutien est attribué soit en guichet ouvert, soit à l’issue d’un appel d’offres. Les coûts qui résultent, pour EDF, du versement de ce « complément de rémunération » font l’objet d’une compensation prise en charge par le programme 345.

Concernant le gaz naturel, l’objectif fixé dans le code de l’énergie est de porter la part des énergies renouvelables à 10 % de la consommation à l’horizon 2030. Cet objectif passe par un développement de l’injection du biométhane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel. Les surcoûts supportés par les fournisseurs de gaz naturel au titre de l’achat du biométhane injecté donnent lieu également à compensation, par référence au prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel ; cette compensation ainsi que la prise en compte des coûts de gestion de dispositif sont également portées par le programme 345.

La péréquation tarifaire permet aux consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) de bénéficier de prix de l’électricité comparables à ceux applicables en métropole continentale, alors même que les coûts de production de l’électricité dans ces zones sont sensiblement supérieurs. Il en résulte, pour les opérateurs historiques, EDF Systèmes énergétiques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et Eau et Électricité de Wallis-et-Futuna (EEWF), des surcoûts qui font l’objet d’une compensation par l’État, portée par le programme 345.

La cogénération au gaz naturel, qui consiste en la production simultanée d’électricité et de chaleur, fait l’objet en France de dispositifs de soutien depuis la fin des années 1990. Les installations présentent ainsi de meilleurs rendements énergétiques que les centrales électriques classiques (environ 80-90 % contre 50-55 % pour les centrales à cycle combiné au gaz (CCG), 35-40 % pour les centrales au charbon et 30-35 % pour les centrales au fioul) et contribuent de ce fait à l’amélioration de l’efficacité énergétique et à la réduction de la consommation d’énergie primaire. Cependant, afin de répondre à l’urgence climatique, il est nécessaire de limiter au maximum l’utilisation de combustibles fossiles, dont le gaz naturel fait partie. Ainsi, la programmation pluriannuelle de l’énergie, adoptée en avril 2020, prévoit la fin du soutien à cette filière, en cohérence avec l’objectif de neutralité climatique que la France s’est fixée à l’horizon 2050. Il n’est donc plus conclu de nouveaux contrats de soutien à cette technologie.

Le soutien du développement des effacements de consommation vise à disposer de moyens de flexibilité efficaces et respectueux de l’environnement pour répondre notamment à la pointe de consommation constatée en hiver, en évitant la construction de moyens de pointe émetteurs de CO₂. En outre, ils contribuent à la transition énergétique et accompagnent le développement des énergies renouvelables en apportant une réponse structurelle à l’enjeu croissant de l’intermittence de la production électrique en France et en Europe. Enfin, ils peuvent permettre des économies d’énergie qui se traduisent par des baisses de factures, notamment pour les ménages.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a introduit à ce titre un nouveau cadre de soutien aux effacements de consommation. Ainsi, l’article L.271-4 du code de l’énergie, dans sa rédaction résultant de l’article 168 de la loi précitée, prévoit que « lorsque les capacités d’effacement ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 ou lorsque leur développement est insuffisant au vu des besoins mis en évidence dans le bilan prévisionnel pluriannuel mentionné à l’article L. 141-8, l’autorité administrative peut recourir à la procédure d’appel d’offres, en distinguant, le cas échéant, les différentes catégories d’effacements, en particulier ceux ayant pour effet une économie d’énergie en application du deuxième alinéa de l’article L. 271-1. » Les dépenses afférentes sont prises en charge par le programme 345 au titre des charges de service public de l’énergie.

Enfin, les dispositions sociales pour les consommateurs mettent en œuvre des protections associées à la fourniture d’électricité et de gaz à destination des ménages en situation de précarité énergétique. Depuis le transfert en 2020 du financement du chèque énergie sur le programme 174, il s’agit principalement de la contribution des fournisseurs au fonds de solidarité logement, de la mise à disposition d’une offre de transmission en temps réel des données de consommation d’énergie au moyen d’un dispositif déporté d’affichage, et des réductions sur les services liés à la fourniture : gratuité de la mise en service et réduction de 80 % sur les frais de déplacement pour impayés. Les charges qui en résultent pour les fournisseurs d’énergie font l’objet d’une compensation par l’État, portée par le programme 345.

C’est dans cette logique de soutien aux consommateurs que, parmi les mesures liées à la crise de l’énergie, les compensations prévues dans le cadre des boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité sont intégrées au programme 345 à compter de 2022, sous la forme d’une nouvelle action (17), de « mesures exceptionnelles de protection des consommateurs ». S’y sont ainsi ajoutés les mesures exceptionnelles de soutien du pouvoir d’achat avec la mise en place du blocage de la hausse moyennes des tarifs réglementés de vente d’électricité à 4 % TTC en février 2022, du blocage des tarifs réglementés de vente du gaz du 1^er novembre 2021 au 31 décembre 2022 et de l’extension du bouclier tarifaire gaz aux ménages résidant dans des bâtiments chauffés collectivement au gaz. Cette extension a également été mise en œuvre en fin d’année 2022 pour les ménages résidant dans des bâtiments chauffés collectivement à l’électricité (les crédits afférents seront retracés au cours de l’exercice 2023). A compter du 1^er avril 2022, le gouvernement a par ailleurs mis en place une aide exceptionnelle sur l’achat de carburant (sous forme de réduction par litre), financée sur le programme 345 jusqu’en juillet 2022 (à compter d’août 2022, cette aide a été financée sur le programme 174 « Énergie-climat-après-mines »).

Conformément aux dispositions du code de l’énergie, 7,4 milliards d’euros ont été versés en 2022 au titre des charges de service public de l’énergie, hors mesures exceptionnelles de soutien aux consommateurs. Ce montant résulte de l’évaluation réalisée par la Commission de régulation de l’énergie au travers de sa délibération du 15 juillet 2021. Or, les conditions de prix de gros ayant très fortement évolué avec la crise de l’énergie, de nouvelles évaluations traduites dans la délibération de la Commission de régulation de l’énergie du 3 novembre 2022 montrent une baisse très importante des charges liées aux énergies renouvelables, qui deviennent même des recettes nettes pour l’État. Ceci conduirait, selon les hypothèses retenues lors de la délibération du 3 novembre dernier qui correspondent néanmoins à des hypothèses hautes de prix de marché qui ont depuis baissé, à un report de 19 milliards de recettes à percevoir en 2023.

Focus sur les réformes du financement des charges de service public de l’énergie

Jusqu’en 2015, la compensation des charges de service public de l’énergie (soutien aux énergies renouvelables, péréquation tarifaire, dispositifs sociaux, etc.) due aux entreprises des secteurs de l’électricité et du gaz était assurée, de manière extra-budgétaire, par plusieurs contributions spécifiques sur la consommation finale d’électricité et de gaz :

- la contribution au service public de l’électricité (CSPE), instaurée en 2003 ;

- la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSS), instaurée en 2008 ;

- la contribution biométhane, instaurée en 2011.

Ces contributions étaient reversées à la Caisse des dépôts et consignations, qui, sur instruction de la Commission de régulation de l’énergie, reversait les compensations correspondantes aux opérateurs supportant des charges de service public.

A partir du 1^er janvier 2016, les charges de service public ont été inscrites au budget de l’État - sur le programme 345 « Service public de l’énergie » et sur le compte d’affectation spéciale « Transition énergétique ».

À partir du 1^er janvier 2021, le compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » a été supprimé et toutes les charges de service public de l’énergie ont été regroupées sur le programme 345 « Service public de l’énergie ».

Objectif 1 : Contribuer à porter à 40% la part des énergies renouvelables dans la production d'électricité en 2030

Indicateur 1.1 : Part des énergies renouvelables dans la production d'électricité (%)

Objectif 2 : Contribuer à l'injection annuelle de 6 TWh de biométhane à l'horizon 2023

Indicateur 2.1 : Volume de biométhane injecté