Justification au premier euro
Éléments transversaux au programme
Éléments de synthèse du programme
|
| Autorisations d'engagement | Crédits de paiement | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Action / Sous-action | Titre 2 | Autres titres | Total | Titre 2 | Autres titres | Total |
| 01 – Épargne logement | 0 | 59 110 034 | 59 110 034 | 0 | 59 110 034 | 59 110 034 |
| 02 – Instruments de financement du logement | 0 | 100 000 | 100 000 | 0 | 100 000 | 100 000 |
| Total | 0 | 59 210 034 | 59 210 034 | 0 | 59 210 034 | 59 210 034 |
Parmi les produits d’épargne, on distingue notamment :
Les produits d’épargne réglementée tels que le livret A, le livret de développement durable et solidaire (LDDS) et le livret d’épargne populaire (LEP) : ces produits disposent de caractéristiques attractives pour les épargnants (épargne parfaitement liquide, rémunération adaptée, garantie de l’État, défiscalisation des intérêts, exonération de contributions sociales). Une partie des dépôts sur ces produits d’épargne est centralisée au Fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et constitue une ressource privilégiée pour le financement du logement social ;
Les produits d’épargne logement (compte épargne logement - CEL ; plan d’épargne logement - PEL) : ce sont des produits essentiellement destinés à soutenir l’effort d’épargne des ménages souhaitant réaliser un projet immobilier. Le PEL permet notamment aux ménages de se constituer, dans un premier temps, un apport personnel, éventuellement bonifié par une prime d’État s’il a été ouvert avant le 1er janvier 2018, et, dans un second temps, de souscrire un prêt d’épargne logement. Le paiement des primes est imputé sur le budget de l’État.
Différents dispositifs de soutien au financement du logement induisent également une dépense budgétaire pour l’État : il s’agit des prêts aidés pour l’accession à la propriété dont le contrôle induit des frais qui sont pris en charge par le programme 145.
L’État encourage enfin les placements dans d’autres produits d’épargne, à travers les dépenses fiscales rattachées au programme 145. En particulier, le régime d’imposition des contrats d’assurance-vie est structuré pour favoriser une détention longue de l’épargne. L’épargne en assurance-vie présente l’avantage d’être liquide pour les assurés tout en se traduisant par des passifs longs pour les assureurs, ce qui leur permet de tenir un rôle d’investisseurs de long terme et de contribuer ainsi au financement des entreprises (actions, obligations et immobilier).
1. Données relatives à l’épargne des ménages
Encours des produits d’épargne réglementée à fin décembre 2021 :
(Unité : Md€) | Encours | Dont intérêts capitalisés |
Livret A | 343,1 | 1,7* |
Livret développement durable et solidaire | 126,2 | 0,6 |
LEP | 38,3 | - |
Livret jeune | 5,4 | - |
CEL | 31,9 | 6,7** |
PEL | 296,1 | |
PEP | 39,6 13,9 |
|
Commentaires techniques :
* Les intérêts capitalisés sur les livrets A et sur les livrets Bleu ne sont plus distingués : l’article 145 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie en a fusionné les modes de fonctionnement.
** Intérêts accumulés dans l’année sur CEL et PEL confondus.
Sources des données :
SGFGAS - DG Trésor - Banque de France - Caisse des dépôts et consignations - FFA.
2. Évolution de la répartition de l’épargne des ménages
| Unité | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | ||||
définitif | semi-définitif | semi-définitif | provisoire | ||||||
Liquidités et épargne contractuelle | Md€ ( %) | 1 563,6 | 32 % | 1653,2 | 31 % | 1 817,4 | 32 % | 1 934,5 | 32 % |
Obligations | Md€ ( %) | 41,6 | 1 % | 40,5 | 1 % | 39,5 | 1 % | 38,2 | 1 % |
Actions et participations | Md€ ( %) | 1157,9 | 23 % | 1342,3 | 25 % | 1 378,2 | 24 % | 1 587,0 | 26 % |
OPCVM généraux | Md€ ( %) | 271,6 | 5 % | 297,3 | 5 % | 290,3 | 5 % | 303,8 | 5 % |
Assurance-vie | Md€ ( %) | 1913,0 | 39 % | 2080,2 | 38 % | 2 136,8 | 38 % | 2 131,5 | 36 % |
Total | Md€ ( %) | 4947,6 | 100 | 5413,4 | 100 | 5 662,2 | 100 | 6025,0 | 100 |
Commentaires techniques :
Les liquidités comprennent les dépôts transférables, les placements à vue, les livrets A, les livrets de développement durable et solidaire, les livrets jeunes, les comptes épargne-logement ainsi que les livrets d’épargne populaire, les livrets ordinaires, les placements à échéance et les OPC monétaires.
L’épargne contractuelle est constituée principalement des plans d’épargne logement et des plans d’épargne populaire. Les actions et participations regroupent les actions, cotées ou non, et les parts sociales détenues en direct par les ménages.
Sources des données :
Comptes financiers annuels de la Banque de France (base 2014).
Dépenses pluriannuelles
Échéancier des crédits de paiement (hors titre 2)
| Estimation des restes à payer au 31/12/2022 | ||||||||
| Engagements sur années |
| Engagements sur années |
| AE (LFI + LFR + Décret d’avance) 2022 |
| CP (LFI + LFR + Décret d’avance) 2022 |
| Évaluation des |
| 128 775 |
| 0 |
| 60 610 189 |
| 60 600 496 |
| 0 |
| Échéancier des CP à ouvrir | ||||||||
| AE |
| CP 2023 |
| CP 2024 |
| CP 2025 |
| CP au-delà de 2025 |
|
| ||||||||
| Évaluation des |
| CP demandés |
| Estimation des CP 2024 |
| Estimation des CP 2025 |
| Estimation des CP |
| 0 |
| 0 |
| 0 |
| 0 |
| 0 |
|
| ||||||||
| AE nouvelles pour 2023 |
| CP demandés |
| Estimation des CP 2024 |
| Estimation des CP 2025 |
| Estimation des CP |
| 59 210 034 |
| 59 210 034 |
| 0 |
| 0 |
| 0 |
|
| ||||||||
| Totaux |
| 59 210 034 |
| 0 |
| 0 |
| 0 |
|
| Clés d'ouverture des crédits de paiement sur AE 2023 | ||||||
|
| CP 2023 demandés |
| CP 2024 |
| CP 2025 |
| CP au-delà de 2025 |
|
| 100,00 % |
| 0,00 % |
| 0,00 % |
| 0,00 % |
Les dépenses liées à la mise en œuvre du programme « Épargne » sont annuelles. Les crédits sont donc programmés en AE = CP. Les dépenses du programme 145 sont programmées de la manière suivante :
S’agissant de l’action 1, depuis le 1er janvier 2021, la SGFGAS est chargée pour le compte de l’État de la liquidation des primes d’épargne logement. Le compte de l’État tenu par le mandataire et destiné à permettre le paiement des primes est alimenté par une provision sur une période qui ne peut excéder quatre mois. En fonction des pièces fournies par la SGFGAS et des informations susceptibles d’avoir un impact sur le montant des primes à verser (prévisions de consommation de crédits), la DG Trésor fixe et verse le montant de la provision. La SGFGAS informe la DG Trésor lorsque le solde du compte de l’État est inférieur au tiers de la dépense du mois précédent et peut lui adresser une demande de provision. Dans le cadre du marché attribué à la SGFGAS, l’État verse trimestriellement une commission de gestion et rembourse les frais exposés par la société. Enfin, l’État rembourse également chaque trimestre à la SGFGAS, en charge du contrôle des opérations d’épargne-logement, les frais exposés au titre de ce contrôle.
S’agissant de l’action 2, les dépenses sont effectuées en compensation exacte des frais engagés par la SGFGAS (pour la gestion et le contrôle des prêts conventionnés) et par le Crédit Foncier (pour la bonification et la gestion de prêts à l’accession aujourd’hui en extinction).
Justification par action
ACTION (99,8 %)
01 – Épargne logement |
|
| Titre 2 | Hors titre 2 | Total | FdC et AdP |
|---|---|---|---|---|
| Autorisations d'engagement | 0 | 59 110 034 | 59 110 034 | 0 |
| Crédits de paiement | 0 | 59 110 034 | 59 110 034 | 0 |
L’action 1 porte sur le dispositif d’épargne-logement.
Les produits d’épargne logement (CEL et PEL) donnent à leur détenteur le droit à l’octroi d’un prêt épargne logement dont les caractéristiques sont déterminées dès l’ouverture du CEL ou du PEL, notamment le taux d’intérêt du prêt accordé au titre d’un PEL et le montant du prêt qui varie en fonction des intérêts acquis. Ces deux produits permettent également d’obtenir, sous certaines conditions (ouverture avant le 1er janvier 2018 et souscription d’un prêt épargne logement, à l’exception des plans ouverts avant le 12 décembre 2002 [1]), une prime versée par l’État dont le montant est plafonné et calculé en fonction des intérêts acquis pendant la phase d’épargne. La principale différence entre un CEL et un PEL réside dans le degré de liquidité du produit : les dépôts d’un PEL sont bloqués pendant quatre ans minimum et le seul retrait possible est celui de l’intégralité des fonds déposés ; s’agissant d’un CEL, qui est sans limitation de durée, les retraits peuvent être partiels.
Ces produits permettent aux ménages de se constituer un apport personnel en vue d’emprunter. Le CEL, dont le plafond est inférieur à celui du PEL, est plutôt destiné au financement de petites opérations (travaux d’amélioration, achat de matériel), tandis que le PEL cible des investissements immobiliers plus importants (achat de logement, rénovation de l’habitat ou réhabilitation).
Par ailleurs, les dépôts d’épargne logement constituent pour les établissements bancaires distributeurs de ces produits, une ressource stable et importante sur laquelle s’appuie notamment leur gestion actif-passif.
La dépense budgétaire est déclenchée par la clôture des PEL et la mobilisation des CEL ouverts avant le 1er janvier 2018, sous réserve de la souscription d’un prêt épargne logement pour les CEL et pour les PEL ouverts après le 12 décembre 2002. La dépense n’est pas directement maîtrisable dans la mesure où elle dépend des droits à prime acquis pendant la phase d’épargne dans les conditions définies à l’ouverture du plan ou du compte et de la décision de l’épargnant qui peut être influencée par de nombreux facteurs (évolution du marché immobilier et des taux d’intérêt des prêts de droit commun, arbitrage avec d’autres produits d’épargne, évolution de la réglementation…).
L’efficacité du dispositif d’épargne logement vis-à-vis du financement du logement doit être régulièrement évaluée, en tenant compte notamment de l’effet induit sur la dépense budgétaire des décisions de clôture des PEL ou de mobilisation des CEL. Dans le respect de ces principes, plusieurs réformes successives sont ainsi intervenues depuis 2011.
La gestion extinctive des primes d’épargne logement prendra encore plusieurs années, dans la mesure où l’encours des PEL et des CEL éligible à la prime d’État s’élève à environ 313 Md€ fin décembre 2021 et où le montant de la provision inscrite dans le compte général de l’État au titre du stock des primes PEL ante 2002 ressort, à fin 2021, à 1,19 Md€.
[1] Pour les PEL et CEL ouverts avant cette date, la prime d’État est versée automatiquement à la clôture du PEL/CEL, sans condition de souscription à un prêt d’épargne-logement.
Éléments de la dépense par nature
| Titre et catégorie | Autorisations | Crédits |
|---|---|---|
| Dépenses de fonctionnement | 1 550 000 | 1 550 000 |
| Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel | 1 550 000 | 1 550 000 |
| Dépenses d’intervention | 57 560 034 | 57 560 034 |
| Transferts aux ménages | 57 560 034 | 57 560 034 |
| Total | 59 110 034 | 59 110 034 |
Dépenses de fonctionnement
Frais de gestion : 1,55 M€ (en AE en CP).
- Commission et frais de gestion des primes d’épargne-logement (700 000 € en AE et CP) :
Le marché portant sur la sélection de l’opérateur chargé de la gestion des primes d’épargne logement pour le compte de l’État a été conclu le 25 mai 2020 avec la SGFGAS.
L’opérateur est chargé de verser les primes d’épargne logement aux établissements bancaires, à charge pour ces derniers de reverser lesdites primes à leurs titulaires. De plus, l’opérateur consolide l’information concernant notamment la répartition, en nombre et en montant, des primes d’épargne logement demandées, versées et restituées au titre des PEL et des CEL.
Sur la base de ce marché, les frais et commissions de gestion sont évalués pour 2023 à 700 000 €. Ce montant est constitué d’une part des charges de personnel, des charges générales (loyers et charges locatives, téléphonie…), des coûts de fonctionnement (fournitures, documentation, frais postaux…), et d’autre part des coûts liés aux développements informatiques engagés par la société pour réaliser cette mission selon un effet volumétrie des opérations réalisées.
- Frais de gestion de la SGFGAS pour son intervention dans le suivi des opérations d’épargne logement (850 000 € en AE et CP) :
Depuis 2014, la SGFGAS est chargée de l’animation réglementaire, du reporting statistique et du contrôle des opérations d’épargne logement avec une montée en puissance progressive de ces différentes fonctions. Le contrôle des opérations d’épargne logement s’effectue en coordination entre la SGFGAS et la direction générale des finances publiques (DGFiP) qui exerce de son côté un contrôle sur l’ensemble des produits d’épargne réglementée. En contrepartie des frais exposés pour l’exercice de sa mission relative à l’épargne logement, la SGFGAS recevra en 2023 un montant prévisionnel de 850 000 € en AE et en CP.
Dépenses d’intervention
Versement de primes d’épargne logement : 57,56 M€ (en AE et CP).
Les dépenses d’intervention de l’action 1 concernent le versement de la prime d’épargne logement à laquelle ont droit les titulaires de PEL ou de CEL, dans le respect des conditions fixées par la réglementation. Plusieurs événements peuvent ainsi conduire au versement de primes :
le PEL ou le CEL doivent être ouverts avant le 1er janvier 2018 ;
la simple clôture d’un PEL pour les plans ouverts avant le 12 décembre 2002 ;
la clôture d’un PEL et la souscription d’un prêt d’épargne logement pour les plans ouverts à compter du 12 décembre 2002 ;
la clôture d’un PEL et la souscription d’un prêt d’épargne logement d’un montant de 5 000 € minimum pour les plans ouverts à compter du 1er mars 2011 ;
l’utilisation, par le détenteur d’un CEL, de ses droits à prêt à compter du dix-huitième mois suivant l’ouverture du compte.
La dépense budgétaire correspond ainsi au paiement des primes liées aux CEL et aux PEL. Le dispositif est à « guichet ouvert » dans la mesure où ni le nombre de PEL et de CEL ni le montant global des primes à payer ne sont contingentés.
L’estimation de la dépense budgétaire associée consiste en deux prévisions : l’une relative aux primes CEL ; l’autre relative aux primes PEL.
- Concernant la dépense liée aux comptes épargne logement, la baisse tendancielle constatée depuis plusieurs années s’est accentuée depuis l’année 2013 avant de globalement se stabiliser depuis cette date :
en 2013, 51 676 primes ont été versées pour un montant de 13,3 M€,
en 2014, 33 654 primes versées pour un montant de 8 M€,
en 2015, 13 499 primes versées pour un montant de 2,9 M€,
en 2016, 5 529 primes versées pour un montant de 1,1 M€,
en 2017, 1 979 primes versées pour un montant de 0,4 M€,
en 2018, 931 primes versées pour un montant de 0,2 M€,
en 2019, 609 primes versées pour un montant de 0,1 M€,
en 2020, 238 primes versées pour un montant de 0,1 M€,
en 2021, 208 primes versées pour un montant de 0,1 M€.
L’exécution prévisionnelle au titre de l’année 2023 (0,2 M€) est cohérente au regard de la dépense constatée au titre du premier semestre 2022 (83 primes CEL payées pour un montant de 0,03 M€). Ces informations et le niveau de l’encours (fonction du taux de rémunération) ont donc conduit à retenir pour 2023 un montant de primes CEL de 0,2 M€.
- L’évaluation de la dépense liée aux plans d’épargne logement repose sur les éléments d’information suivants :
des statistiques générationnelles semestrielles fournies par les principaux établissements bancaires, à partir desquelles il est possible de connaître le nombre de PEL ouverts à la fin de chaque année, le montant de l’encours des dépôts PEL ainsi que le montant moyen de prime acquise pour chaque génération de plans ;
l’évolution du montant de primes PEL versées : les résultats obtenus étant pondérés par la prise en compte de l’évolution mensuelle des dépenses liées aux primes PEL sur la période 2011-2021 et sur le premier semestre de 2022 ;
l’évolution du taux de clôture des PEL dans leur ensemble ;
l’évolution des taux d’intérêt.
L’analyse comparative de l’ensemble de ces données, associée à la prise en compte des effets de la réglementation fiscale en vigueur, permet, dans une certaine mesure, d’extrapoler pour l’année à venir les taux de clôture de l’ensemble des générations de PEL et d’en déduire le montant de primes à payer. Néanmoins, indépendamment des facteurs conjoncturels ou économiques qui influencent les épargnants dans leur décision de clôturer ou non leur PEL, voire de souscrire ou non un prêt immobilier d’épargne logement, la prévision de leur comportement comprend nécessairement une part d’incertitude, source d’imprécision pour la prévision de la dépense budgétaire.
Ce tableau montre l’évolution depuis 2015 des encours de PEL par grandes catégories de plans :
PEL ouverts avant le 12 décembre 2002, dont la durée de vie n’est pas limitée et pour lesquels le versement de la prime est automatique à la clôture du plan : la part diminue de manière sensible entre 2015 et 2021, passant de 22 % des encours à 17 % ;
PEL ouverts entre le 12 décembre 2002 et le 28 février 2011 dont la durée de vie n’est pas limitée et pour lesquels le versement de la prime est conditionné à la souscription d’un prêt d’épargne-logement sans fixation de montant : la part d’encours de ces PEL est passée de 29 % à 20 % entre 2015 et 2021 ;
PEL ouverts à compter du 1er mars 2011 et de plus de 4 ans, dont la durée de détention est limitée à 15 ans et pour lesquels le versement de la prime est conditionné à la souscription d’un prêt d’épargne-logement de 5 000 € minimum : la part passe de 6 % en 2015 à 57 % en 2021 ; cette hausse est liée aux dernières générations de PEL rémunérés à 2,5 % qui ont désormais plus de 4 ans et dont le volume d’encours est significatif ;
PEL de moins de quatre ans, qui ne sont pas encore susceptibles de donner lieu à prime : l’encours sur cette partie est dorénavant nulle, l’ensemble des PEL visés ayant dépassé les 4 années de détention ;
PEL ouverts à compter du 1er janvier 2018 qui ne bénéficient pas de la prime : ces PEL représentent 6 % de l’encours en 2021.
Sur la base de ces éléments, un montant prévisionnel de primes liées aux plans d’épargne logement a été évalué pour 2023 à 57,4 M€.
En conclusion, s’agissant des dépenses d’intervention, le montant prévisionnel pour 2023 de primes d’épargne-logement s’élève à :
57,4 M€ en AE et CP pour les PEL ; sur la base des versements enregistrés au premier semestre 2021, le montant budgété correspond ainsi à environ 52 000 primes PEL susceptibles d’être versées pour un montant moyen d’environ 1 100 € par PEL ;
0,2 M€ en AE et CP pour les CEL, sur la base de l’exécution budgétaire du 1er semestre 2022. Elle correspond à une estimation d’environ 600 primes CEL d’un montant moyen de 300 €.
[1] Depuis le 1er juillet 2016, la SGFGAS assure la collecte auprès des établissements de crédits des données statistiques relatives à l’épargne logement et réalise un reporting ad hoc.
[2] Au 10e anniversaire du PEL, sont soumis aux prélèvements sociaux les intérêts capitalisés depuis l’origine, puis, après 10 ans, et « au fil de l’eau », les nouveaux intérêts générés chaque année (article 10 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006). De plus, les nouveaux intérêts générés sur des PEL détenus depuis plus de 12 ans sont assujettis à l’impôt sur le revenu (article 7 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006).
ACTION (0,2 %)
02 – Instruments de financement du logement |
|
| Titre 2 | Hors titre 2 | Total | FdC et AdP |
|---|---|---|---|---|
| Autorisations d'engagement | 0 | 100 000 | 100 000 | 0 |
| Crédits de paiement | 0 | 100 000 | 100 000 | 0 |
L’action 2 retrace l’intervention de l’État au niveau des prêts du secteur aidé gérés par le Crédit Foncier et des prêts conventionnés contrôlés par la SGFGAS, l’ensemble de ces prêts concourant à l’amélioration de l’accession à la propriété.
Cette action finance des frais de gestion et de contrôle des prêts conventionnés toujours en vigueur engagés par la SGFGAS.
Éléments de la dépense par nature
| Titre et catégorie | Autorisations | Crédits |
|---|---|---|
| Dépenses de fonctionnement | 100 000 | 100 000 |
| Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel | 100 000 | 100 000 |
| Total | 100 000 | 100 000 |
Dépenses de fonctionnement
Frais de gestion et de contrôle dus au titre des prêts conventionnés (prêts aidés pour l’accession à la propriété) : 100 000 € (en AE et CP).
Les frais de gestion de la SGFGAS pour le contrôle des prêts conventionnés pourraient évoluer, comme pour ceux de l’épargne logement, en fonction des ETP affectés à ces missions de contrôles, niveau notamment subordonné aux demandes de l’Administration en la matière.
Pour 2023, ils sont ainsi estimés à 100 000 €.