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Bilan stratégique du rapport annuel de performances

Philippe MAZENC

Directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature

Responsable du programme n° 109 : Aide à l'accès au logement

 

 
 

Le programme « Aide à l’accès au logement » finance les aides accordées directement ou indirectement aux personnes qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir durablement. En 2023, le programme a consacré 13,3 milliards d’euros de crédits budgétaires à cette politique publique. Son financement global se compose principalement, outre la contribution budgétaire de l’État, d’une participation des employeurs en faveur de l’accès et du maintien dans leur logement des ménages.


En aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses de logement et en les accompagnant dans leurs démarches pour l’accès à un logement décent, ce programme participe notamment à la mise en œuvre du droit au logement prévu par l’article premier de la loi du 6 juillet 1989.


Le programme « Aide à l’accès au logement » est organisé en deux axes.


Le premier axe des aides dites « à la personne » vient soutenir les ménages aux ressources les plus modestes. Ces aides constituent le principal poste budgétaire de la politique du logement et viennent réduire sensiblement le reste à charge des dépenses de logement des ménages, qu’ils soient locataires du parc privé ou social, ou, de façon résiduelle, accédants à la propriété.


Les aides personnelles au logement se sont élevées en 2023 à 15,6 milliards d’euros (hors frais de gestion) et ont bénéficié à 5,7 millions de ménages. Le financement de cette politique s’appuie sur le fonds national des aides au logement (FNAL) qui concentre l’ensemble du financement des aides personnelles au logement, à savoir l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement à caractère social (ALS) et l’allocation de logement à caractère familial (ALF).


Le FNAL a bénéficié en recettes d’une fraction de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux (TSB) ainsi que de cotisations employeurs prévues à l’article L. 813-4 du Code de la construction et de l’habitation (CCH). Une contribution en crédits budgétaires de l’État s’ajoute à ces participations. En 2023, cette subvention versée par l’État s’est élevée à 13,3 milliards d’euros, soit plus de 83,6 % du montant total des aides personnelles au logement, qui s’élèvent à 15,9 milliards d’euros, frais de gestion inclus à hauteur de 2 % du montant des aides.


Avec un objectif de rendre le versement des aides au logement plus efficace et de le rapprocher de la situation réelle des allocataires, le Gouvernement a lancé un chantier pour calculer les droits « en temps réel », sur la base des revenus contemporains des ménages, plutôt que sur ceux des données fiscales ayant deux ans d’ancienneté, actualisés tous les trois mois au lieu de tous les ans. Cette actualisation des ressources prises en compte pour calculer les montants d’aide, effective depuis le 1er janvier 2021, permet de déterminer de façon plus juste la somme à verser au bénéficiaire, en s’adaptant de manière réactive – tous les trimestres – à l’évolution de ses ressources.


Diverses mesures en faveur de l’Outre-mer ont également été mises en place ces dernières années. Après l’alignement du barème de Mayotte avec celui des autres collectivités d’Outre-mer, qui s’est achevé en 2022, et la création d’une aide à l’accession en Outre-mer, en LFI 2020, des crédits ont été ouverts en 2022 afin de mettre en place deux mesures nouvelles : la mise en place des allocations de logement à Saint-Pierre-et-Miquelon et le conventionnement à l’aide personnalisée au logement des logement-foyers dans les départements d’Outre-mer, prévu dans la loi de finances pour 2022. Les décrets d’application de cette dernière mesure ont été publiés début 2023, permettant d’engager les démarches de conventionnement et le versement aux locataires de l’aide personnalisée au logement, qui présente dans ce type de logements un barème plus favorable que celui des allocations de logement, seules aides versées auparavant en Outre-mer. Par ailleurs, la limite spécifique à l’Outre-mer de six personnes à charge pouvant être prises en compte dans le calcul de l’aide a été supprimée.


Enfin, suite à la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, qui porte une réforme des retraites et prévoit à ce titre la revalorisation du minimum contributif majoré, des dispositions réglementaires ont été adoptées afin de garantir aux allocataires bénéficiaires d’une pension de retraite antérieurement au 1er septembre 2023 une non-diminution de leur droit aux aides au logement du fait de cette revalorisation ; de la même façon, les avantages du barème en faveur des personnes âgées de plus de 62 ans sont maintenus malgré le décalage de l’âge de départ à la retraite.


Le second axe du programme « Aide à l’accès au logement » correspond à la politique de solidarité pour l’accès au logement décent, qui nécessite une mobilisation de tous les acteurs et une cohérence d’action. Outre les concours financiers qu’il apporte, l’État s’assure de l’efficacité de ses actions via notamment la réglementation sur les aides personnelles au logement (conditions d’octroi, barèmes).


Les aides au logement jouent un rôle majeur dans la prévention des expulsions locatives, puisqu’elles contribuent à la solvabilisation des ménages et peuvent être maintenues pour les allocataires « de bonne foi » en cas d’impayés. La législation prévoit un traitement des impayés le plus en amont possible avec, d’une part, un signalement précoce des bailleurs relayé par les organismes payeurs (principalement les caisses d’allocations familiales) et, d’autre part, un raccourcissement des délais dans la chaîne de traitement de l’impayé pour l’ensemble des acteurs impliqués. Cette tension favorise une plus grande réactivité et concentre ainsi les interventions avant l’audience, dans le but de réduire le recours au jugement d’expulsion.


L’article 12 de la loi 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite a renforcé l’accompagnement des locataires en difficulté. Le rôle de la Commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) évolue : il lui revient désormais de décider du maintien ou non de l’APL en cas de situation d’impayés de loyer (en lieu et place de l’organisme payeur, CAF ou MSA). Ce nouveau rôle dévolu aux CCAPEX permet une prise de décision collégiale équivalente à celle dont disposaient en la matière les Commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL). La loi prévoit également un renforcement de l’accompagnement social et budgétaire des ménages en situation d’impayés, qui sera effectué par les CAF et les MSA.


Par ailleurs, conformément à l’objectif de lutte contre la non décence, un dispositif de conservation des allocations de logement par les CAF et la MSA vise à inciter les bailleurs de logements non décents à effectuer les travaux nécessaires à leur mise en conformité. Le locataire continue de ne payer que la différence entre le loyer et l’aide et n’est donc pas pénalisé par ce dispositif. Les sommes d’aide ainsi conservées seront restituées au bailleur sous réserve de la mise en décence du logement dans un délai de 18 mois. Ce dispositif est en augmentation. Il est passé de 4 056 nouvelles conservations en 2022 à près de 4 600 en 2023 (données estimées à partir des données FR2, dites semi définitives pour les derniers mois de l’année), soit une hausse de près de 13 %. L’efficacité du dispositif peut être jugée par le taux de conservations « libérées » sur le nombre total de sorties du dispositif. En 2023, parmi les près de 4 260 sorties de conservation, plus de 4 000 étaient des libérations suite à la mise aux normes de décence du logement, soit un taux de 93 %. Ce taux élevé suggère que cet outil constitue un levier efficace pour la mise aux normes de décence d’un logement dès lors que la non-décence est détectée.


Depuis le 1er janvier 2023, la non-décence énergétique est une nouvelle cause de non-décence pouvant conduire à la conservation des APL par les organismes payeurs. Ce critère se base sur le diagnostic de performance énergétique (DPE). Ce dispositif de conservation des aides pour non-décence énergétique devrait monter en charge au cours des prochaines années. Des crédits ont été ouverts dans le cadre de la nouvelle Convention d’objectifs et de gestion (COG) de la CNAF couvrant la période 2023-2027 afin de permettre aux CAF de renforcer leur action.


Enfin, le programme 109 soutient les associations dont la participation au côté des pouvoirs publics est déterminante pour promouvoir l’insertion par le logement des personnes en difficulté. Afin de favoriser le développement et la professionnalisation de ces réseaux associatifs, le ministère du logement apporte chaque année une subvention de fonctionnement à leurs instances nationales. Les missions confiées conjointement par l’État et les collectivités territoriales à l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), et au réseau des associations d’information sur le logement (ADIL) implantées localement sur le territoire, sont fondamentales pour favoriser l’accès au droit au logement des personnes et des familles les plus modestes.


Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance

Objectif 1 : Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement

Indicateur 1.1 : Taux d'effort net médian des ménages en locatif ordinaire ou en accession selon la configuration familiale et le type de parc