Précisions sur le changement de responsable du programme

La finalité du programme « Épargne » est de contribuer à la mobilisation de l’épargne pour le financement de secteurs prioritaires de l’économie, principalement pour accompagner les dispositifs de financement du logement, mais aussi pour assurer un meilleur financement des entreprises.

Ce programme recense les crédits d’intervention assurant le financement :

• des primes d’épargne logement, qui représentent l’essentiel de la dépense budgétaire, versées par l’État lors de la mobilisation de comptes épargne-logement (CEL) ou de la clôture de plans d’épargne-logement (PEL). Ces produits sont destinés à soutenir l’effort d’épargne des ménages souhaitant réaliser un investissement immobilier. Ils permettent notamment aux ménages de se constituer un apport personnel, bonifié par cette prime dite d’État sous certaines conditions et s’ils ont été ouverts au plus tard le 31 décembre 2017, pour souscrire un crédit immobilier d’épargne-logement destiné à l’acquisition de leur résidence principale ;

• de divers instruments de soutien au financement du logement (reliquats des prêts spéciaux du Crédit Foncier de France accordés avant 1977 et prêts aidés pour l’accession à la propriété).

Sont également rattachés à ce programme des dispositifs fiscaux visant à encourager les placements dans plusieurs produits d’épargne réglementés (livret A, livret de développement durable et solidaire (LDDS) et livret d’épargne populaire (LEP)) qui continuent de bénéficier d’un régime fiscal spécifique car non soumis au prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital, d’une rémunération adaptée et d’une garantie de l’État. Leurs modalités de fonctionnement, tels que les taux de rémunération, les plafonds de dépôt, les conditions de détention sont définies par des textes législatifs ou réglementaires.

En 2023, la collecte sur les livrets A et LDDS a atteint 39,9 Md€ (55,2 Md€, capitalisation des intérêts comprise), un niveau historique dépassé seulement une fois, en 2012 (année de relèvement des plafonds du livret A et du LDDS), la collecte avait atteint 49,2 Md€ (55,8 Md€ en comprenant la capitalisation des intérêts). La dynamique de collecte exceptionnelle constatée en 2023 s’explique en partie par le contexte de forte inflation, qui peut inciter les comportements d’épargne de précaution, mais aussi par l’avantage comparatif des livrets d’épargne réglementée par rapport à d’autres produits d’épargne. 

En juillet 2023, le Ministre a pris la décision de geler les taux du Livret A et du LDDS à 3 % pour dix-huit mois, du 1^er août 2023 au 1^er janvier 2025. Cette décision a été prise sur proposition du gouverneur de la Banque de France, invoquant des circonstances exceptionnelles : une variation trop brutale des taux du livret A et du LDDS, à la hausse comme à la baisse, aurait été préjudiciable au financement de l’économie française du fait (i) du risque élevé d’un renchérissement du coût du crédit pour la construction et la rénovation des logements sociaux et (ii) d’un manque de visibilité pour les épargnants. Le LEP a quant à lui bénéficié en juillet 2023 de deux gestes marquants : une rémunération maintenue de manière dérogatoire à 6 % (contre un taux de 5,6 % par application de la formule réglementaire), pour la période du 1^er août 2023 au 31 janvier 2024, et un plafond de dépôt relevé, à compter du 1^er octobre 2023, de 7 700 euros à 10 000 euros. Les mesures de promotion de ce livret ont engendré une collecte atteignant 20,7 Md€, un niveau inédit.

Une partie des dépôts effectués sur ces produits d’épargne réglementée est centralisée au Fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et constitue une ressource privilégiée pour le financement de missions d’intérêt général (prioritairement le logement social). Les dépôts effectués sur le livret A et le LDDS et non centralisés au Fonds d’épargne sont employés au financement des PME (au moins 80 %), au financement de projets contribuant à la transition énergétique ou à la réduction de l’empreinte climatique (au moins 10 %) et au financement de l’économie sociale et solidaire (au moins 5 %).

En matière d’épargne-logement, les produits concernés (CEL et PEL) sont destinés à soutenir l’effort d’épargne des ménages souhaitant réaliser un investissement immobilier. Pour les PEL et CEL ouverts jusqu’au 31 décembre 2017, l’épargne-logement est bonifiée par une prime d’État, selon la génération du PEL soit lors de la fermeture du produit soit, comme pour tous les CEL, lorsqu’un prêt d’épargne-logement est réalisé. Le paiement de ces primes est imputé sur le budget de l’État. En 2023, l’encours de PEL et de CEL a atteint 294 Md€, soit un encours en baisse (‑8 %) comparativement à 2022 (320 Md€) (source SGFGAS).

Enfin, à travers les dépenses fiscales qui lui sont rattachées, le programme s’intéresse à la constitution, via l’assurance-vie, d’une épargne de long terme, source de stabilité pour le financement de l’économie et d’une possibilité de meilleurs rendements pour les souscripteurs, ainsi qu’à la contribution des encours de l’assurance-vie au financement des entreprises. Selon les données de France assureurs (FA), la collecte nette sur l’année 2023 s’établit à +2,4 Mds€ (par comparaison, elle s’établissait en 2022 à 9,3 Md€). En décembre 2023, l’encours des contrats d’assurance vie s’élève à 1 923 Md€.

Il est en outre à noter que la collecte est largement portée par le PER sur la période (+8,4 Md€, en hausse de +1,1 Md€ par rapport à 2022), ainsi que la collecte élevée et croissante en unités de compte, qui représente +30 Md€, soit 41 % des cotisations.

La stratégie du programme « Épargne » ne se limite pas aux dispositifs financés par les crédits inscrits au programme mais porte plus globalement sur la politique publique de l’épargne. Cette stratégie a pour objectifs principaux :

• de favoriser l’investissement dans le logement en préservant l’équilibre financier des dispositifs d’épargne réglementée :

* d’une part en donnant aux organismes de logement social accès à des dispositifs attractifs de financement qui reposent sur l’épargne réglementée centralisée au Fonds d’épargne de la CDC ;

* d’autre part en permettant de rémunérer les épargnants tout en conservant un caractère avantageux pour les emprunteurs du Fonds d’épargne de la CDC pour le financement de missions d’intérêt général ;

* enfin en optimisant les conditions de financement de l’accession à la propriété ; il s’agit de veiller à l’efficacité des dispositifs d’accession à la propriété que sont, notamment, les produits d’épargne-logement (PEL, CEL) ;

• d’encourager le développement de l’épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement de l’économie ; tel est l’objectif visé par la fiscalité de l’assurance vie destinée à encourager la détention longue d’un contrat, afin de permettre aux assureurs d’allouer une plus grande part de leurs placements au financement des entreprises.

Le prélèvement forfaitaire unique (PFU), entré en vigueur le 1^er janvier 2018, a amélioré la lisibilité et la neutralité du système fiscal français, mettant fin à un système à la fois complexe, fragmenté et instable, mais aussi caractérisé par des taux d’imposition élevés. Depuis 2018, le PFU permet ainsi aux ménages d’investir dans des produits offrant un meilleur couple rendement-risque, suivant leur horizon de placement, ce qui devrait in fine se traduire par des gains de pouvoir d’achat.

Objectif 1 : Favoriser l'investissement dans le logement en préservant l'équilibre financier du fonds d'épargne

Indicateur 1.1 : Efficience du fléchage de l'épargne réglementée vers le financement du logement social

Indicateur 1.2 : Prélèvement effectué par l'État sur le fonds d'épargne

Indicateur 1.3 : Taux de clôtures de PEL donnant lieu à un prêt d'épargne logement

Objectif 2 : Encourager le développement de l'épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement de l'économie

Indicateur 2.1 : Rapport des placements finançant les entreprises sur le total des placements des compagnies d'assurance dans le cadre des contrats d'assurance vie gérés