Le programme 109 «  Aide à l’accès au logement  », doté de 13,9 Md€ en 2024, finance les aides aux personnes qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir durablement. 

En aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses de logement et en les accompagnant dans leurs démarches pour l’accès au logement, ce programme participe notamment à la mise en œuvre du droit au logement prévu par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 sur le droit au logement opposable (DALO). 

Le programme « Aide à l’accès au logement » s’appuie sur deux axes. 

Le premier axe est celui des aides dites « à la personne  », ciblées sur les ménages aux ressources les plus modestes, qui constituent le principal poste budgétaire de la politique du logement. 

Les aides personnelles au logement regroupent trois aides distinctes : l’aide personnalisée au logement (APL), versée dans le cas de logements conventionnés, et les allocations de logement (AL), versées dans le cas de logements non conventionnés et comprenant l’allocation de logement sociale (ALS), essentiellement pour les ménages sans personne à charge, et l’allocation de logement familiale (ALF), pour les ménages avec une ou plusieurs personnes à charge).

Le programme 109 finance par ailleurs la prime de déménagement.

Ces aides au logement ont pour effet de réduire le reste à charge des ménages sur leurs dépenses de logement. Elles bénéficient à environ 5,8 millions de ménages, très majoritairement locataires du parc privé ou social (en logements ordinaires ou en logements-foyers), ou accédants à la propriété dans les départements d’outre-mer et accédants en métropole dont les prêts ont été contractés avant le 1^er janvier 2018. Ces prestations devraient s’élever en 2024 à 16,66 milliards d’euros. Les crédits budgétaires de l’État financeront 82 % du montant total des dépenses relatives aux aides personnelles au logement, intégrant des frais de gestion, via le fonds national d’aide au logement (FNAL), le reste étant assuré essentiellement par les cotisations employeurs.

La trajectoire de financement des aides au logement a significativement évolué au cours du quinquennat 2018-2022 avec la mise en œuvre de deux réformes majeures :

• la première a consisté en la création, en loi de finances initiale pour 2018, de la réduction de loyer de solidarité (RLS) dans le parc social. Celle-ci a induit une baisse forfaitaire de loyer pour ses bénéficiaires, permettant une baisse corrélative du montant des aides personnalisées au logement, à hauteur de 98  % de la réduction de loyer. Il en a résulté une baisse de la dépense publique relative aux APL, sans hausse du loyer restant à la charge des allocataires concernés, les bailleurs sociaux supportant l’effort financier. Le rendement de la RLS est stabilisé depuis 2020 à hauteur de 1,3 milliard d’euros par an. 

• la seconde est la réforme dite des «  APL en temps réel  », mise en œuvre à partir de janvier 2021. Elle a permis de calculer et verser les aides sur la base des revenus des douze derniers mois connus, en lieu et place des revenus figurant sur les déclarations fiscales ayant deux ans d’ancienneté. L’actualisation des ressources prises en compte pour calculer les aides permet de déterminer de façon plus juste le montant du droit à verser aux bénéficiaires, en s’adaptant de manière réactive et progressive (tous les trois mois) à l’évolution de leurs ressources. Cette actualisation s’appuie sur les informations relatives aux salaires et aux revenus de remplacement issues des déclarations sociales nominatives et des systèmes d’informations spécifiques mis en place dans le cadre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Cette réforme structurelle, qui n’affecte pas les règles de calcul du droit, a permis dans un contexte de crise sanitaire et économique, d’assurer le versement d’une aide la plus adéquate possible aux ménages bénéficiaires, et de prendre en compte les changements de situation avec une plus grande réactivité. 

Plusieurs évolutions ont par ailleurs été mises en œuvre en 2023 :

• dans les départements et régions d’outre-mer, les logements-foyers ont été ouverts au conventionnement APL, permettant le versement à leurs locataires de l’aide personnalisée au logement, qui présente dans ce type de logements un barème plus favorable que celui des AL, seules aides versées auparavant en outre-mer ; la limite spécifique à l’outre-mer de six personnes à charge pouvant être prises en compte dans le calcul du droit a par ailleurs été supprimée ;

• suite à la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, qui porte la réforme des retraites et prévoit à ce titre la revalorisation du minimum contributif majoré, des dispositions réglementaires ont été adoptées afin de garantir aux allocataires bénéficiaires d’une pension de retraite antérieurement au 1^er septembre 2023 une non-diminution de leur droit aux aides au logement du fait de cette revalorisation ; de la même façon, les avantages du barème en faveur des personnes âgées de plus de 62 ans sont maintenus malgré le décalage de l’âge de départ à la retraite.

Le second axe du programme « Aide à l’accès au logement  » correspond à la politique de solidarité pour l’accès au logement décent, qui nécessite une mobilisation de tous les acteurs et une cohérence d’action. Outre les concours financiers qu’il apporte, l’État s’assure de l’efficacité de ses actions via notamment la réglementation sur les aides personnelles au logement (conditions d’octroi, barèmes). 

Les aides au logement jouent un rôle majeur dans la prévention des expulsions locatives, puisqu’elles contribuent à la solvabilisation des ménages et peuvent être maintenues pour les allocataires « de bonne foi  » en cas d’impayés. La législation prévoit un traitement des impayés le plus en amont possible avec, d’une part, un signalement précoce des bailleurs relayé par les organismes payeurs (principalement les caisses d’allocations familiales) et, d’autre part, un raccourcissement des délais dans la chaîne de traitement de l’impayé pour l’ensemble des acteurs impliqués. Cette tension favorise une plus grande réactivité et concentre ainsi les interventions avant l’audience, dans le but de réduire le recours au jugement d’expulsion. 

L’article 12 de la loi 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite a renforcé l’accompagnement des locataires en difficulté. Le rôle de la Commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) évolue : il lui revient désormais de décider du maintien ou non de l’APL en cas de situation d’impayés de loyer (en lieu et place de l’organisme payeur, CAF ou MSA). Ce nouveau rôle dévolu aux CCAPEX permet une prise de décision collégiale équivalente à celle dont disposaient en la matière les Commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL). La loi prévoit également un renforcement de l’accompagnement social et budgétaire des ménages en situation d’impayés, qui sera effectué par les CAF et les MSA.

Par ailleurs, conformément à l’objectif de lutte contre la non décence et dans le cadre du plan d’actions du ministère chargé du logement contre les marchands de sommeil, un dispositif de conservation des allocations de logement par les CAF et la MSA vise à inciter les bailleurs de logements non décents à effectuer les travaux nécessaires à leur mise en conformité. Le locataire continue de ne payer que la différence entre le loyer et l’aide et n’est donc pas pénalisé par ce dispositif. Les sommes d’aide ainsi conservées seront restituées au bailleur sous réserve de la mise en décence du logement dans un délai de 18 mois. Ce dispositif est légèrement en baisse par rapport aux années passées. Il est passé de plus de 4 200 nouvelles conservations en 2021 à près de 4 000 en 2022, soit une baisse de 5,25 %. L’efficacité du dispositif peut être jugée par le taux de conservations « libérées » sur le nombre total de sorties du dispositif. En 2022, parmi les 4 000 sorties de conservation, 3 800 étaient des libérations suite à la mise aux normes de décence du logement, soit un taux de 95 %. Ce taux élevé suggère que cet outil constitue un levier efficace pour la mise aux normes de décence d’un logement dès lors que la non-décence est détectée. 

Depuis le 1^er janvier 2023, la non-décence énergétique est une nouvelle cause de non-décence pouvant conduire à la conservation des APL par les organismes payeurs. Ce critère se base sur le diagnostic de performance énergétique (DPE). Ce dispositif de conservation des aides pour non-décence énergétique devrait monter en charge au cours des prochaines années. Des crédits ont été ouverts dans le cadre de la nouvelle Convention d’objectifs et de gestion (COG) de la CNAF couvrant la période 2023-2027 afin de permettre aux CAF de renforcer leur action. 

Par ailleurs, le programme 109 soutient les associations dont la participation au côté des pouvoirs publics est déterminante pour promouvoir l’insertion par le logement des personnes en difficulté. Afin de favoriser le développement et la professionnalisation de ces réseaux associatifs, le ministère du logement apporte chaque année une subvention de fonctionnement à leurs instances nationales. Les missions confiées conjointement par l’État et les collectivités territoriales à l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), et au réseau des associations d’information sur le logement (ADIL) implantées localement sur le territoire, sont fondamentales pour favoriser l’accès au droit au logement des personnes et des familles les plus modestes.

Objectif 1 : Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement

Indicateur 1.1 : Taux d'effort net médian des ménages en locatif ordinaire ou en accession selon la configuration familiale et le type de parc