$@FwLOVariable(annee#2024)

$@FwLOVariable(numProg#117)

$@FwLOVariable(libelleProg#Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs))

$@FwLOVariable(enteteSousTitre#Justification au premier euro)

 

Justification au premier euro

Éléments transversaux au programme

Éléments de synthèse du programme

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Action / Sous-action

Titre 2
Dépenses
de personnel

Autres titres

Total

Titre 2
Dépenses
de personnel

Autres titres

Total

01 – Dette

0

50 863 000 000

50 863 000 000

0

50 863 000 000

50 863 000 000

03 – Trésorerie

0

512 000 000

512 000 000

0

512 000 000

512 000 000

Total

0

51 375 000 000

51 375 000 000

0

51 375 000 000

51 375 000 000



Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » fonctionne en miroir avec la première section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Les dépenses du programme 117 constituent une recette pour la première section du compte de commerce dont elles contribuent à l’équilibre, tout comme les crédits du programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État » également versés à ce compte de commerce. Le présent document propose une présentation analytique de ces dépenses. La présentation technique des éléments détaillés constitutifs de la dépense nette des programmes 117 et 355 figure dans le document consacré au compte de commerce.


S’agissant de la dépense 2023, une nouvelle estimation détaillée sera présentée dans la loi de finances rectificative de fin d’année. À ce stade il est possible d’anticiper une hausse de 3,8 Md€ par rapport aux évaluations de la loi de finances initiale du 30 décembre 2022. Cette révision s’explique par une hausse des taux de court terme et une inflation plus importantes qu’anticipées lors de la LFI 2023.


montants en millions d’euros

Exécution
2020

Exécution
2021

Exécution
2022

2023
LFI

2023
révisé (1)

2024
PLF

Charge de la dette du budget général (avant swaps)

35 802

37 807

50 713

50 825

54 654

51 375

Gain net des opérations de swaps (hors programme 117)

25

26

0

0

0

0

Charge nette de la dette (après swaps)

35 777

37 782

50 713

50 825

54 654

51 375


(1) Révision technique au moment du PLF 2024, en attente d’une loi de finances rectificative pour 2023.

CONTEXTE DE FINANCEMENT

Pour 2023. Le besoin de financement s’établit à 310,3 Md€, contre 304,9 Md€ en loi de finances initiale pour 2023. L’augmentation du besoin de financement résulte principalement de la hausse du déficit par rapport à la loi de finances initiale.


Pour 2024. Le besoin de financement est principalement constitué d’un déficit à financer de 144,5 Md€ et d’amortissements de titres à moyen/long terme qui devraient atteindre 160,2 Md€ (155,5 Md€ hors supplément d’indexation, versé aux détenteurs de l’OAT€i qui sera remboursé en 2024). Ce besoin sera principalement couvert par un volume d’émissions de dette à moyen/long terme de 285,0 Md€ et par une hausse des emprunts de court terme de 7,7 Md€. À noter l’affectation de 6,5 Md€ à la Caisse de la dette publique dans le cadre du cantonnement de la dette covid (programme 369 « Amortissement de la dette d’État liée à la Covid‑19 »).


montants en milliards d’euros

Exécution
2021

Exécution
2022

2023
LFI

2023
révisé

2024
PLF

Besoin de financement

285,2

280,0

304,9

310,3

299,7

Amortissement de titres d’État à moyen et long terme
 valeur nominale
 suppléments d’indexation dus

118,3
117,5
0,8

145,7
140,8
5,0

149,5
144,5
5,0

149,6

144,5

5,1

160,2

155,5

4,7

Amortissement des autres dettes (dettes reprises, etc.)

1,3

3,0

3,1

3,1

2,7

Déficit budgétaire

170,7

151,4

164,9

172,1

144,5

Autres besoins de trésorerie *

‑5,1

‑20,2

‑12,6

‑14,5

‑7,7

Ressources de financement

285,2

280,0

304,9

310,3

299,7

Émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats

260,0

260,0

270,0

270,0

285,0

Ressources affectées à la CDP et consacrées au désendettement

1,9

6,6

6,6

6,5

Variation de l’encours de titres à court terme (+ si augmentation ; - sinon)

‑6,2

‑6,9

3,3

20,0

7,7

Variation des dépôts des correspondants (+ si augmentation ; - sinon)

+18,7

1,1

0,0

0,0

0,0

Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État (+ si diminution ; - sinon)

‑4,4

35,2

24,5

27,6

0,0

Autres ressources de trésorerie

+17,2

‑11,3

0,5

‑13,9

0,5

Contexte FINANCIER

L’inflation reste à un niveau élevé en 2023 bien qu’elle semble avoir dépassé son pic en zone euro (en octobre 2022) et en France (en février 2023). Dans ce contexte de forte inflation, la normalisation de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) s’est poursuivie depuis le début de l’année en 2023. La remontée des taux directeurs de la BCE a entraîné dans son sillage une remontée des taux d’intérêt sur les marchés obligataires. Cette tendance haussière des taux souverains a toutefois été marquée par des périodes de forte volatilité en lien avec les incertitudes économiques et géopolitiques.


Taux d’intérêt souverains à long terme (10 ans)
taux harmonisé, en %

Courbe des taux d’État français
en %

​​ ​ ​

source : Banque centrale européenne (à fin août)

source : Bloomberg


Scénario de taux à moyen et long terme. Les niveaux de taux actuels reflètent la forte hausse constatée des inflations et la normalisation de la politique monétaire de la BCE. Le scénario de taux repose d’une part sur l’hypothèse d’une poursuite de la hausse des taux directeurs de la BCE d’ici fin 2023 avant d’entamer une baisse courant 2024, en cohérence avec la mission de la BCE de maintien de la stabilité des prix et, d’autre part, sur les autres hypothèses macroéconomiques retenues dans le PLF 2024. Le scénario retient l’hypothèse de taux longs qui se maintiendraient voire continuerait à croître dans le contexte du resserrement quantitatif : le taux à 10 ans s’élèverait alors à 3,4 % fin 2023 et à 3,5 % fin 2024.


Taux d’intérêt à long terme
en %

Taux à l’émission des OAT à 10 ans
(moyenne annuelle)

​​ ​

​​ ​

sources : Trésor américain ; Banque de France ; Agence France Trésor



Scénario de taux à court terme. Pour 2024, il est fait l’hypothèse qu’un mouvement de baisse des taux directeurs s’amorcerait en cours d’année, et que les taux des BTF à 3 mois reflueraient légèrement de +3,9 % fin 2023 à +3,5 % fin 2024.


Inflation sous-jacente en zone euro, hypothèses successives de la BCE
moyenne annuelle, en %

Taux à l’émission des BTF à 3 mois
moyenne annuelle

​​ ​ ​

sources : Banque centrale européenne (prévisions du mois de juin) ; Eurostat (inflation hors énergie et aliments saisonniers, moyenne annuelle glissante)



Inflation. L’estimation pour 2024 de la provision pour charge d’indexation du capital des titres indexés s’appuie sur les prévisions d’inflation (prix à la consommation hors tabac) retenues pour la construction du projet de loi de finances 2024 (+2,5 % en moyenne annuelle pour la France et +2,8 % pour la zone euro). En pratique les références d’inflation utilisées pour le calcul de cette provision reposent essentiellement sur l’évolution des prix entre mai 2023 et mai 2024, référence d’inflation à la date anniversaire de détachement de coupons. Ces références d’inflation sont anticipées à +2,8 % pour la France et +3,1 % pour la zone euro. Sur le base d’un encours de 260 Md€, indexation incluse, la variation de la charge annuelle d’indexation est actuellement de l’ordre de +/ ‑0,26 Md€ pour une variation de +/‑0,1 % de l’inflation en France et en zone euro.


Références pour la charge d’indexation - France
indice base 100 en 2015

Références pour la charge d’indexation - Zone euro
indice base 100 en 2015

​​ ​ ​

​​ ​ ​

sources : Insee ; Agence France Trésor

sources : Eurostat ; Agence France Trésor


 

Dépenses pluriannuelles

 

Échéancier des crédits de paiement (hors titre 2)

Estimation des restes à payer au 31/12/2023

Engagements sur années
antérieures non couverts
par des paiements
au 31/12/2022
(RAP 2022)

 

Engagements sur années
antérieures non couverts
par des paiements au
31/12/2022 y.c. travaux
de fin de gestion
postérieurs au RAP 2022
 

 

AE (LFI + LFR + Décret d’avance) 2023
+ Reports 2022 vers 2023
+ Prévision de FdC et AdP

 

CP (LFI + LFR + Décret d’avance) 2023
+ Reports 2022 vers 2023
+ Prévision de FdC et AdP

 

Évaluation des
engagements non couverts
par des paiements
au 31/12/2023

0

 

0

 

50 825 000 000

 

50 825 000 000

 

0

Échéancier des CP à ouvrir

AE

 

CP 2024

 

CP 2025

 

CP 2026

 

CP au-delà de 2026

 

Évaluation des
engagements
non couverts par
des paiements au 31/12/2023

 

CP demandés
sur AE antérieures à 2024
CP PLF
CP FdC et AdP

 

Estimation des CP 2025
sur AE antérieures à 2024

 

Estimation des CP 2026
sur AE antérieures à 2024

 

Estimation des CP
au-delà de 2026
sur AE antérieures à 2024

0

 

0
0

 

0

 

0

 

0

 

AE nouvelles pour 2024
AE PLF
AE FdC et AdP

 

CP demandés
sur AE nouvelles en 2024
CP PLF
CP FdC et AdP
 

 

Estimation des CP 2025
sur AE nouvelles en 2024

 

Estimation des CP 2026
sur AE nouvelles en 2024

 

Estimation des CP
au-delà de 2026
sur AE nouvelles en 2024

51 375 000 000
0

 

51 375 000 000
0

 

0

 

0

 

0

 

Totaux

 

51 375 000 000

 

0

 

0

 

0

 

 

Clés d'ouverture des crédits de paiement sur AE 2024

 

 

CP 2024 demandés
sur AE nouvelles
en 2024 / AE 2024
 

 

CP 2025
sur AE nouvelles
en 2024 / AE 2024

 

CP 2026
sur AE nouvelles
en 2024 / AE 2024

 

CP au-delà de 2026
sur AE nouvelles
en 2024 / AE 2024

 

 

100,00 %

 

0,00 %

 

0,00 %

 

0,00 %

 

 

Justification par action

ACTION     (99,0 %)

01 – Dette

 

 

Titre 2

Hors titre 2

Total

FdC et AdP
attendus

Autorisations d'engagement

0

50 863 000 000

50 863 000 000

0

Crédits de paiement

0

50 863 000 000

50 863 000 000

0


La gestion de la dette répond à l’impératif de couvrir le besoin de financement de l’État tout en minimisant sur la durée la charge de la dette pour le contribuable. Cette gestion concerne à titre principal la dette négociable de l’État. À ce titre, elle consiste à assurer la conduite des émissions de dette sur le marché primaire. Cette gestion inclut également le suivi d’un portefeuille de swaps de taux, dont les résultats sont retracés dans la deuxième section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Concernant la seconde section, le portefeuille de swaps est arrivé à échéance en octobre 2021 et les conditions de reprise de ce programme ne sont pas réunies.


La politique d’émission primaire de titres de dette par l’AFT vise à assurer à l’État l’accès au marché obligataire en toutes circonstances. La stratégie consiste à faire en sorte que le marché des valeurs du Trésor soit le plus large possible afin de permettre à la France d’émettre au coût le plus faible pour le contribuable. Cette politique repose sur une offre diversifiée ainsi que sur la régularité et la stabilité dans le temps des émissions.


Tous les titres de dette de l’État sont libellés en euros. Afin de réduire ses coûts de financement, l’État a diversifié son offre de titres, en proposant des instruments répondant à la demande de différentes catégories d’investisseurs, tout en veillant à préserver la liquidité du marché de la dette et la sécurité de son système d’adjudication. L’objectif recherché est d’élargir au maximum la base d’investisseurs, tant au niveau géographique qu’au niveau institutionnel, afin de garantir l’existence d’une demande soutenue et pérenne de titres d’État. Les obligations indexées sur l’inflation sont un vecteur de cette diversification : elles répondent aux enjeux de gestion actif-passif des institutions financières, des fonds de pension et des compagnies d’assurance. L’État émet à la fois des titres indexés sur l’inflation française et des titres indexés sur l’inflation en zone euro. Les deux OAT vertes à taux fixes, créées en 2017 et en 2021, et l’OAT€i verte, créée en 2022, s’inscrivent dans cette démarche de diversification de la base d’investisseurs.


Pour les titres de dette à moyen et long terme, le programme habituel d’émission repose sur la création, chaque année, d’un nouvel emprunt (dit « souche ») de référence d’une maturité de 2 à 3 ans, d’une ou deux nouvelles souches de référence à 5 ans et d’une ou deux nouvelles souches de référence à 10 ans. Ce schéma peut être complété, en fonction de la demande, notamment par la création de titres de maturité plus longue (15 ans, 20 ans, 30 ans ou 50 ans) et de titres indexés sur l’inflation. Le programme prévoit notamment que les émissions d’obligations indexées, tant sur l’inflation française qu’européenne, représenteront environ 10 % des émissions nettes à moyen et long terme.


En outre, l’État ré-abonde, en fonction de la demande des investisseurs, des souches créées antérieurement. Ces émissions d’anciennes souches (dites « off-the-run ») ont lieu dans le cadre du calendrier annoncé d’adjudications. Cette pratique a un intérêt double. D’une part, répartir l’offre de titres sur une gamme plus large permet d’en faciliter l’absorption par le marché tout en limitant l’impact de l’adjudication d’un titre donné sur sa valeur de marché. D’autre part, les investisseurs achètent d’autant plus cher les titres qu’ils ont un intérêt fort pour eux.


La principale technique d’émission de l’État est l’adjudication. Elle est utilisée tant pour les titres de moyen et long terme que pour les titres de court terme.


Les adjudications de titres à moyen et long terme se font à des dates et horaires prédéfinis au moment de la publication du programme indicatif annuel. Les titres à taux fixe à long terme sont émis tous les premiers jeudis du mois, à l’exception du mois de décembre. Les titres à moyen terme et les titres indexés sont émis tous les troisièmes jeudis du mois, à l’exception du mois de décembre. Le calendrier prévoit en outre une date d’adjudication optionnelle, qui est retenue ou non en fonction de la demande des investisseurs. Il s’agit du premier jeudi de décembre. L’adjudication optionnelle peut porter indifféremment sur toutes les catégories de titres. Par ailleurs, l’État émet ponctuellement des titres par voie de syndication.


En 2023, le programme d’émission à moyen-long terme a été maintenu à 270 Md€, comme prévu en LFI.


Les adjudications de titres de court terme sont organisées tous les lundis. L’État propose généralement trois titres, de maturités 3 mois, 6 mois et 12 mois. Les adjudications de court terme de la fin du mois de décembre peuvent être de montants plus faible, voire annulées, compte-tenu de la moindre liquidité sur le marché monétaire à cette période.


Pour répondre au mieux à la demande des acteurs de marché, afin de bénéficier des meilleurs prix, l’AFT est en liaison constante avec les spécialistes en valeur du Trésor (SVT). Les SVT sont actuellement, sur la période 2022-2024, au nombre de 15. En amont de chaque adjudication, l’AFT organise une réunion de préparation avec les SVT.


L’action « dette » retrace également les dépenses engagées au titre de quelques dettes reprises par l’État et des frais et commissions de gestion de la dette. L’impact de ces éléments sur la charge de la dette est marginal. Les reprises de dette sont des opérations ponctuelles, la charge qu’elles induisent décroît au fur et à mesure que ces dettes sont amorties. Par ailleurs, l’impact de la reprise de dette de SNCF Réseau en 2020 et en 2022 est retracé au budget général via le programme « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État », nouvellement rattaché en PLF 2024 à la mission « Engagements financiers de l’État ».

prÉvision budgÉtaire

montants en millions d’euros

Exécution
2020

Exécution
2021

Exécution 2022

2023 LFI

2023
(révision PLF 2024)

2024 PLF

Dette

34 342

36 327

49 486

49 957

54 711

50 863

OAT

35 187

37 238

48 882

46 987

48 915

44 166

Charge nette d’intérêts *

34 729

34 216

33 352

33 072

33 112

35 417

Provision pour indexation du capital des titres indexés

458

3 022

15 530

13 915

15 803

8 749

BTF – Intérêts versés

‑957

‑1 034

498

2 869

5 695

6 677

Dettes reprises (charge nette, hors SNCF Réseau)

80

81

81

81

81

0

Frais et commissions de gestion de la dette **

32

43

26

20

20

20

Dette non négociable

0

0

0

0

0

0

* intérêts versés moins recettes de coupons courus à l’émission

** montant global, y compris ceux afférents à la trésorerie


En 2024, la charge budgétaire de la dette (hors trésorerie) atteindrait, sous les hypothèses de financement, de taux et d’inflation présentées précédemment, 50,9 Md€, soit 1,4 Md€ de plus que la charge enregistrée en 2022 et ‑3,8 Md€ de moins que la charge aujourd’hui prévue pour 2023.


De 2022 à 2023 (révisé), la charge budgétaire augmenterait de 5,2 Md€, décomposé en :

- un effet inflation ‑0,1 Md€ en lien avec la diminution des inflations française et européenne entre 2022 et 2023 ;

- un effet volume de +2,0 Md€ (lié à l’augmentation de l’encours de la dette négociable) ;

- un effet taux de +3,0 Md€, en lien avec la hausse des taux de court terme (+4,3 Md€) partiellement compensé par un effet taux négatif sur la dette de moyen-long terme (‑1,3 Md€). Le taux de coupon moyen de la dette à moyen-long terme émise en 2022 (0,66 %, portant coupon plein à partir de 2023) a été moins élevé que celui de la dette amortie la même année (1,70 %) ;

- la charge due aux effets calendaires sur opérations de l’année varie de +0,3 Md€.


Entre 2023 (révisé) et 2024, la charge de la dette diminuerait de 3,8 Md€, en lien avec :

- un effet volume de +3,3 Md€ ;

- un effet taux de ‑0,2 Md€, en lien avec la hausse des taux de court terme (+0,5 Md€) partiellement compensé par un effet taux négatif sur la dette de moyen-long terme (‑0,8 Md€, le taux de coupon moyen de la dette à moyen-long terme émise en 2023 de 2,1 %, portant coupon plein à partir de 2024 serait moins élevé que celui de la dette amortie la même année de 2,7 %) ;

- un effet inflation de ‑7,2 Md€ correspondant à un reflux attendu de l’inflation ;

- la variation de la charge due aux effets calendaires sur opérations de l’année serait de +0,4 Md€.


Charge budgétaire de la dette négociable

évolution d’une année à l’autre et décomposition (en Md€)

Évolution de l’Encours de la dette nÉgociable


Compte tenu des évolutions présentées précédemment dans le tableau de financement, l’encours de la dette s’élèverait à 2 502,5 Md€ à la fin de 2024. La part des BTF dans l’encours de la dette négociable de l’État serait de 6,9 % fin 2024.


encours en milliards d’euros

fin
2019

fin
2020

fin
2021

fin
2022

fin
2023
(prévision)

fin
2024
(prévision)

Ensemble de la dette – valeur nominale

1 796,7

1 980,9

2 117,2

2 229,5

2 370,0

2 502,5

OAT

1 689,8

1 819,3

1 961,8

2 081,1

2 201,5

2 326,3

BTF

106,9

161,6

155,4

148,5

168,5

176,2

Supplément d’indexation à la date considérée

26,1

20,1

27,9

48,3

53,5

58,8

Ensemble de la dette – valeur actualisée *

1 822,8

2 001,0

2 145,1

2 277,8

2 423,5

2 561,3

variation d’une année à l’autre

+66,4

+178,2

+144,1

+132,7

+145,7

+137,8


* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal + supplément d’indexation à la date considérée pour les titres indexés

simulation d’un choc de taux et sensibilité à l’inflation

Une remontée durable des taux d’intérêt constitue un facteur d’augmentation progressive de la charge de la dette. L’effet d’un choc de +1 % (+100 points de base) par rapport au scénario de référence, qui interviendrait en fin d’année 2023, sur l’ensemble de la courbe et sur toute la durée de la projection, est présenté ci-dessous. Le surcroît de dépense, par rapport à la prévision de base, serait de 2,6 Md€ la première année, d’environ 17 Md€ la cinquième année.



Cette évaluation est établie en comptabilité maastrichtienne, équivalente à la comptabilité générale de l’État. Elle tient compte de l’ensemble des flux de paiements associés aux émissions de dette, en répartissant uniformément la dépense d’intérêt sur la durée de vie d’un titre. Elle agrège ainsi les intérêts courus et l’étalement des primes et décotes à l’émission. Cette présentation rend mieux compte des effets complets d’un choc de taux que la comptabilité budgétaire, qui ne tient compte que des coupons effectivement décaissés. Une évaluation budgétaire dépendrait en particulier de la répartition entre les émissions sur les souches créées après le choc (leur coupon intégrant le choc) et les émissions sur les anciennes souches (dont les coupons ont été fixés avant le choc).

En raison du refinancement progressif de la dette, l’impact sur le taux d’intérêt moyen de l’ensemble de la dette serait graduel. Le graphique suivant présente le taux d’intérêt implicite (*) de la dette négociable d’État, réalisé jusqu’en 2022, puis estimé jusqu’en 2027 selon deux hypothèses : en pointillés bleus, avec une remontée graduelle des taux d’intérêt au rythme de +50 points de base par an, et en pointillés rouges en ajoutant à cette remontée graduelle un choc de +100 points de base début 2023.



(*) Charge de la dette en comptabilité maastrichtienne divisée par l’encours de dette en début d’année