Les annexes

L’évolution des méthodes budgétaires est un axe important de la modernisation de la gestion publique. Elle doit permettre d’identifier clairement les acteurs et les programmes budgétaires, d’améliorer la lisibilité de l’allocation des ressources, de responsabiliser les gestionnaires, de mesurer les coûts et les résultats et de mieux apprécier l’efficacité de la dépense.

Cette démarche s’inscrit dans une perspective de moyen terme. Elle est le corollaire de la globalisation de la nomenclature de prévision qui vous est demandée dès le PLF 2000. Sa mise en oeuvre progressive impose à chaque administration d’identifier clairement ses objectifs et d’évaluer les résultats de son action, ce qui nécessite des outils de mesure. Elle dépend aussi de la capacité des systèmes d’information à restituer les données nécessaires.

Les progrès déjà enregistrés par plusieurs ministères dans la modernisation de leurs modes de gestion permettent d’envisager dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 une étape significative vers la production d’indicateurs de performance. Le Premier ministre a indiqué dans la lettre de cadrage budgétaire pour 2000 toute l’importance qu’il attache à l’insertion d’indicateurs de performance dans le document budgétaire.

Dans cette perspective, les agrégats budgétaires constituent un cadre adapté quand ils fournissent une description synthétique des actions des ministères. En revanche, comme le note le groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique réuni par le président de l’Assemblée nationale, il leur manque des indicateurs de résultats susceptibles de mesurer les performances réalisées. L’enrichissement de la présentation des agrégats doit être conduit avec une méthode commune à l’ensemble des budgets, à un rythme qui respectera l’avancement des travaux de chaque administration. On trouvera en annexe des illustrations de la méthode souhaitée.

1 - Le périmètre des agrégats budgétaires

La notion d’agrégat, qui regroupe sur une base relativement stable et pérenne un ensemble de moyens budgétaires associés à un ensemble d’activités, constitue un acquis sur lequel doit pouvoir se fonder la démarche. Le périmètre des agrégats doit toutefois être réexaminé afin de former des ensembles plus homogènes et plus complets.

L’action de l’Etat consiste dans des prestations de service aux usagers générant des dépenses directes de l’administration (éducation, police, justice ...) et dans des programme d’intervention débouchant sur des dépenses de transfert (emploi, logement, agriculture ...). Ces deux types d’agrégats doivent être distingués. Un troisième type d’agrégat, regroupant des fonctions support, doit être distingué, lorsque l’organisation des responsabilités administratives n’en confie la gestion ni à un acteur prestataire de service, ni à un programme. L’objet des agrégats n’est pas en effet de retracer une comptabilité analytique, mais de présenter des dotations budgétaires associées à des résultats en respectant les contours des responsabilités administratives.

Distinguer ces différents types d’agrégats est nécessaire parce que leurs résultats ne s’apprécient pas de la même façon (cf. Annexe 1). Les programmes d’intervention et les prestations de service relèvent d’abord de critères d’efficacité socio - économique tandis que leurs fonctions support posent des questions d’efficacité de gestion.

Il est également nécessaire de donner aux agrégats un périmètre suffisamment complet. Les établissements publics par exemple ou les fonctions d’études et de recherche doivent être rattachés aux prestations et aux programmes auxquels ils contribuent, ou bien être agrégés aux autres fonctions support, sauf dans les quelques cas où ils constituent une action propre de l’Etat.

Compte tenu des contraintes de temps qui s’attachent à l’élaboration du projet de loi de finances pour 2000 (les mesures acquises rattachées aux agrégats doivent être saisies avant les conférences de deuxième phase), la modification des agrégats ne pourra pas toujours être réalisée dès le projet de loi de finances pour 2000. Elle devra cependant être poussée aussi loin que possible pour être achevée dans le PLF 2001.

2 - L’identification des composantes des agrégats et des objectifs qui leur sont associés.

Les agrégats doivent être décomposés pour en identifier les résultats.

- Au sein des agrégats de programmes, on distinguera des grandes actions regroupant les différents dispositifs d’intervention par finalités.

- Au sein des agrégats de prestations de services, on identifiera les missions ou les grandes fonctions.

- Lorsque les fonctions support sont rattachées à un programme d’intervention ou à une prestation de service, elles devront être identifiées en leur sein; dans les autres cas, elles constitueront un agrégat, qui devra être décomposé par grandes fonctions.

Une fois identifiées les composantes des agrégats, les objectifs qui leur sont associés doivent être énoncés en des termes concrets permettant la mesure des résultats attendus. Au sein des agrégats actuels, cet énoncé est encore bien souvent lacunaire. Il s’agit plus d’intentions et de grands axes d’action que d’objectifs se prêtant à une quantification et à une mesure de résultats. L’accent sera mis sur l’explicitation des objectifs socio-économiques des politiques, dont l’Etat a besoin de suivre la réalisation pour vérifier la pertinence de ses efforts.

Les programmes pluriannuels de modernisation demandés par le Premier Ministre pourront constituer une base de réflexion. En effet, ces programmes doivent permettre aux ministères de définir leurs missions et les objectifs correspondants, parallèlement au développement d’outils de contrôle de gestion.

3 - La répartition des coûts.

Vous ventilerez le coût global de l’agrégat entre ses différentes composantes.

Pour ce faire,

- soit l’information sera directement issue de la nomenclature budgétaire - ce sera souvent le cas des programmes d’intervention (par exemple le coût des différentes actions de la politique de l’emploi) -,

- soit cette information sera extraite du contrôle de gestion interne, ce qui sera souvent le cas pour les prestations directes de service et pour les fonctions support (par exemple le coût des services du ministère, des organismes relais etc.). Lorsque cette information ne sera pas disponible, une information partielle, par exemple les effectifs affectés aux différentes missions, sera utilement donnée à défaut de coût global.

4 - La mesure des résultats

La construction d’un tableau de mesure des résultats obéit à des exigences de méthode dans le choix des indicateurs et de disponibilité des informations. Elle ne pourra être menée à son terme dans le PLF 2000 que pour certains agrégats de ministères suffisamment avancés dans cette démarche.

Les agrégats comportent actuellement des rubriques d’" indicateurs de moyens " et d’" indicateurs d’activité ". Ces rubriques intéressent en réalité plus le pilotage de la gestion au sein de chaque administration que le compte-rendu fait au Parlement. Elles trouvent donc mieux leur place au sein des budgets votés rénovés. Toutefois, lorsqu’un tableau de mesure de résultats n’aura pu être constitué, ces rubriques seront conservées après vérification de la pertinence des informations.

Une approche des résultats intégrant tous les aspects de la performance est nécessaire. L’objectif est de construire un panel équilibré d’indicateurs (cf annexe 2) : répartition des coûts entre les composantes de l’agrégat, efficacité socio - économique, efficacité de la gestion, qualité du service.

4.1 - La mesure de l’efficacité socio - économique.

La mesure des bénéfices attendus de l’action publique est indispensable comme un signal indiquant si l’Etat se rapproche ou s’éloigne de ses objectifs, sans qu’il faille attribuer ces résultats aux performances d’une administration, mais pour savoir si son action est en train de satisfaire aux objectifs visés. Un rapprochement entre les résultats atteints et les moyens engagés éclaire les décisions politiques et de gestion, sans prétendre décrire une relation de cause à effet entre les moyens et les résultats.

La mesure des bénéfices attendus implique que les finalités de l’action publique soient traduites en paramètres quantifiables. Elle ne doit cependant pas être confondue avec la mesure des produits de l’activité administrative (nombre de bénéficiaires d’un dispositif d’intervention par exemple).

Ces données ne peuvent en règle générale être extraites des données administratives brutes, qui sont insuffisantes pour apprécier l’impact socio-économique de l’action de l’Etat. En revanche, les services statistiques des ministères élaborent souvent des indicateurs permettant mieux de mesurer l’impact sur la société des politiques publiques. Par exemple pour l’enseignement scolaire, l’espérance à l’entrée en sixième d’obtenir un baccalauréat, pour la lutte contre l’exclusion, la durée moyenne passée comme allocataire du RMI et la répartition des anciens allocataires selon la raison de sortie du dispositif et le statut de l’emploi occupé.

4.2 - La mesure de l’efficacité de la gestion.

L’efficacité de la gestion s’apprécie en rapportant les produits de l’activité administrative aux ressources consommées. Elle mesure la productivité.

Les données des contrôles de gestion internes fournissent les éléments permettant d’établir de tels ratios. Afin d’être pertinentes pour le lecteur des documents budgétaires, ces données devront être sélectionnées et synthétisées.

Quatre types d’approche peuvent être combinées :

- Dispositifs d’intervention : analyse du nombre de bénéficiaires, du montant moyen de l’aide et de sa distribution.

- Services rendus : analyse du coût unitaire par usager ou par prestation

Pour cette analyse, vous retiendrez les prestations les plus significatives. Sans être nécessairement exhaustif, le coût suivi doit être suffisamment complet pour être pertinent. Vous signalerez les cas où ces indicateurs intègrent des dépenses ne figurant pas dans le périmètre des agrégats. La mesure sera souvent faite en francs rapportés à une unité physique de service (par exemple le coût annuel d’une détention). Les ratios présentés seront toujours rapprochés des crédits ou des effectifs (exemple : volume de prestations ou nombre d’usagers x coût unitaire = crédits).

- Fonctions support : appréhension globale de la productivité.

Ces coûts correspondent à des charges fixes qui peuvent être soumises à un objectif global de gains de productivité. Dans les cas particuliers d’activités connaissant de fortes variations de charge, on pourra néanmoins indiquer des coûts unitaires de gestion rapportés aux volumes traités.

- Suivi des recettes.

C’est un indicateur important pour les activités qui donnent lieu à des ventes significatives.

4.3 - La mesure de la qualité du service.

La mesure de la qualité des services rendus par les administrations est un élément essentiel de compte - rendu. Ce niveau de qualité associé doit être spécifié car il influe fortement sur la réalisation des objectifs et sur la consommation des moyens.

Deux méthodes de mesure peuvent en général être utilisées concurremment :

- Des points clés peuvent être suivis pour la qualité des services rendus (attente téléphonique, délais ...) comme pour la qualité des procédures gérées (taux d’erreur relevé à la suite de contrôles ...).

- des indicateurs globaux de satisfaction des usagers peuvent être obtenus par enquête.

La certification de ces éléments par une source indépendante du ministère est recommandée.

4.4 - Règles de méthode

Les mesures de résultats doivent être présentées en petit nombre et se prêter à une appréhension synthétique.

Afin de permettre la comparaison, les mesures doivent être bien définies et stables dans le temps. Concrètement, elles seront rassemblées dans un tableau, et assorties de notes donnant les définitions essentielles. L’évolution sur trois ans - ou sur longue période pour les données les plus importantes - sera présentée.

Les données mesurées doivent bien sûr être fiables et elles doivent pouvoir être vérifiées. Les sources seront donc publiées par ailleurs ou rendues aisément accessibles à un audit.

Sur le fondement d’un tableau de mesure des résultats, la fixation de cibles de performance, qui correspond à un enrichissement du mode de gestion des administrations, devra être progressivement introduite.

5 - La structure - type de présentation des agrégats

Deux cas sont à distinguer :

5.1 - Le cas général (cf Annexe 3).

La structure actuelle est globalement conservée avec la modification suivante : l’identification des composantes des agrégats et des objectifs qui leur sont associés, puis la répartition des coûts entre les composantes doit devenir le noyau de la rubrique intitulée " Contenu de l’agrégat ".

5.2 - Le cas des ministères souhaitant présenter un tableau de mesure des résultats (cf. Annexe 4).

En ce cas, à la modification précédente s’ajoutent les suivantes :

- les rubriques d’ " indicateurs de moyens " et d’ " indicateurs d’activité " sont supprimées, leurs informations étant intégrées en tant que de besoin dans l’exposé relatif au contenu de l’agrégat et transférées dans le " vert " ;

- à la suite du " Contenu de l’agrégat ", prend place le nouveau tableau de mesure des résultats. Il comprend les rubriques suivantes : répartition des coûts, efficacité socio - économique (sauf pour les fonctions support), efficacité de la gestion, qualité du service. Les indicateurs sont autant que possible donnés sur cinq ans : exécutions 1996 et 1997, objectifs et exécution 1998, objectifs LF 1999, objectifs PLF 2000.

 

Les ministères transmettront leurs travaux à la direction du budget, à l’attention des bureaux budgétaires, en cinq exemplaires,

- avant le 15 mai s’agissant du périmètre des agrégats (nécessité de saisir les modifications en même temps que les mesures acquises)

- avant le 1er juin s’agissant des autres sujets (le dossier comportera le texte envisagé pour la présentation des agrégats et une note expliquant la démarche).

Ces délais sont de rigueur. L’examen de ces propositions donnera lieu à des réunions techniques entre services en vue de finaliser la présentation des agrégats avant les conférences de deuxième phase. Parallèlement, un compte-rendu de l’état d’avancement de la procédure me sera fait en vue des réunions d’arbitrage.

 

Signé : Christian SAUTTER