Repères

étapes administratives du calendrier budgétaire

La préparation et l’examen du budget

Le 18/09/2019

Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État. Celui-ci est adopté au plus tard le 31 décembre de chaque année, pour un an, à l’issue d’un long processus démocratique.

De nombreux acteurs – le Gouvernement et les administrations (le Premier ministre, la direction du Budget, les ministères, les différents ministres et leurs cabinets), le Conseil d’État, le Haut Conseil des finances publiques, le Parlement, le Conseil constitutionnel – interviennent à différentes étapes de sa production, partagée en deux  phases, l’une administrative, l’autre parlementaire, orchestrées par la direction du Budget. Il fait l’objet du projet de loi de finances, débattu, amendé et voté au Parlement, après quoi la loi est promulguée par le président de la République.

La phase administrative de la procédure budgétaire, ou la préparation du projet de loi de finances initiale

Le budget est pour le Gouvernement un exercice qui doit permettre le respect de notre trajectoire pluriannuelle de finances publiques et de nos engagements européens, tout en dégageant les moyens nécessaires au financement de ses priorités et en lui permettant de faire face aux imprévus.

Sa préparation débute par une phrase d’instruction administrative.

Si les mesures d’ajustement des recettes sont en grande partie instruites au sein même du ministère de l’Économie et des Finances, la détermination des plafonds des dépenses par programme nécessite une phase d’échanges avec l’ensemble des ministères.

Cette phase d’échanges et de négociations est coordonnée par le ministère chargé du Budget, sous l’autorité du Premier ministre, qui reste l’arbitre entre les ministres sectoriels et le ministre chargé du Budget.

Le calendrier en est très précis : ces interactions commencent dès les premiers mois de l’année avec des réunions techniques, qui permettent des échanges entre services sur l’exécution, les tendanciels d’évolution des dépenses et l’actualité budgétaire.

En avril ou en mai se tiennent traditionnellement les conférences budgétaires, au cours desquelles les ministères exposent leurs demandes de crédits pour le budget de l’année suivante à la direction du Budget. S’ensuit une négociation qui débouche généralement sur un arbitrage du Premier ministre à la fin du mois de juin, qui est ensuite traduit dans des lettres dites « plafonds ».

À la fin de la session parlementaire, c’est-à-dire en général à la fin du mois de juin, le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques (DOFP), qui est transmis au Parlement, peut donc commencer à présenter les grandes lignes du futur budget.

En juillet puis en août, une dernière vague d’échanges permet de répartir les crédits dans le respect de ces enveloppes globales fixées par les lettres plafonds.

Enfin, les mois d’août et de septembre sont consacrés à la rédaction des dispositions législatives et des documents annexés du projet de loi de finances.

Les dispositions législatives du texte sont transmises au Conseil d’État, qui donne son avis, après une phase d’échanges avec l’administration, sur l’ensemble du texte de projet de loi dans le courant du mois de septembre. Depuis la loi organique du 17 décembre 2012, les hypothèses macroéconomiques et de finances publiques font par ailleurs l’objet d’un autre avis, celui du Haut Conseil des finances publiques

À la différence de l’avis du Conseil d’État, qui est réservé au Gouvernement, celui-ci est public. Une fois le projet de loi délibéré en Conseil des ministres, il est remis avec l’ensemble de ses annexes au Parlement au plus tard le 1ermardi d’octobre.

Cette transmission ouvre la phase parlementaire de la procédure budgétaire.

La phase parlementaire de la procédure budgétaire

La loi de finances initiale, acte par lequel sont notamment prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État, suit des règles précises de vote. L’examen du projet de budget est l'occasion d'un dialogue approfondi entre le Gouvernement et le Parlement. Chaque année, la discussion projet de loi de finances du projet de budget ou occupe l'essentiel du début de la session parlementaire, jusqu'à la fin du mois de décembre.

L’Assemblée nationale bénéficie du privilège d’être toujours saisie en premier du projet de loi de finances (article 39 de la Constitution). Elle examine, modifie et adopte la loi en première lecture. La « petite loi » est ensuite transmise au Sénat, qui l'examine à son tour. Lorsque la version adoptée par le Sénat diffère de celle adoptée par l'Assemblée nationale, une commission mixte paritaire composée de sept députés et de sept sénateurs se réunit et cherche à aboutir à un texte commun, qui sera définitivement adopté par les deux assemblées en nouvelle lecture. En cas de désaccord entre les deux assemblées, c'est l'avis de l'Assemblée nationale qui prévaut, conformément à la Constitution.
Les débats sont préparés par les Commissions des finances des deux assemblées.

Examen des recettes puis des dépenses

Le vote du budget se déroule en deux temps : les parlementaires se prononcent d’abord sur le volet « recettes » puis sur celui des « dépenses ».
L'article 47 de la Constitution prévoit que le Parlement dispose d'un délai de 70 jours pour examiner le projet de loi de finances, la loi de finances initiale devant être promulguée et publiée avant le 1er janvier de l'année à laquelle elle s'applique.
Depuis le 1er janvier 2006, et l’entrée en vigueur de la LOLF, les modalités d'examen et de vote des crédits ont changé en profondeur.
Les crédits et la performance sont examinés et votés par mission. Les parlementaires se prononcent sur l'intégralité des crédits au premier euro - et non plus sur les seules mesures nouvelles -. Les plafonds d'emplois répartis par ministère font l'objet d'un vote unique. Les recettes du budget de l'État font également l'objet d'un vote global et unique. Enfin, les évaluations de recettes et de charges de trésorerie qui, pour l'essentiel, retracent les opérations d'emprunt et d'amortissement de la dette, sont présentées dans un tableau de financement de l'État qui fait également l'objet d'un vote.

Droit d’amendement et pouvoirs de contrôle

Le droit d'amendement offre aux parlementaires la possibilité de modifier la répartition des crédits entre les programmes d'une même mission. Ils peuvent également créer, modifier ou supprimer un programme. Ce droit d'amendement doit toutefois respecter les dispositions de l'article 40 de la Constitution : les parlementaires ne peuvent pas proposer des amendements se traduisant par la création ou l'aggravation du niveau global des dépenses au niveau des missions, ou par une diminution des ressources de l'État. De même, seul le Gouvernement a la faculté de créer une mission ou de redéployer des crédits entre des programmes de missions différentes.
Par ailleurs, la LOLF a conféré aux parlementaires un pouvoir de contrôle et d'évaluation élargi pour apprécier la performance des administrations. En particulier, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement et des rapports annuels de performances (RAP), le Parlement compare les écarts entre la prévision budgétaire et son exécution effective, d'une part, entre les objectifs de performance et les résultats d'autre part. La loi de règlement est devenue un outil de contrôle et d'évaluation des politiques publiques mises en œuvre par l'État.

Le rôle des commissions des finances

Enfin, les Commissions des finances des deux assemblées ont la charge de suivre et de contrôler l'exécution des lois de finances et de procéder à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Pour mener à bien cette mission, les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des Commissions des finances disposent de pouvoirs élargis :
•    droit d'accès à tout renseignement et document d'ordre financier et administratif ;
•    droit d'auditionner toute personne. Les personnes sollicitées sont tenues de répondre et sont déliées du secret professionnel ;
•    possibilité de demander à la Cour des comptes de mener des enquêtes ;
•    pouvoir de saisine du juge administratif par le président de la Commission, en cas d'entrave dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation.

L’examen du texte par le juge constitutionnel et la promulgation

Une fois le texte adopté définitivement par le Parlement, les parlementaires peuvent le déférer devant le Conseil constitutionnel, ce qui est quasiment systématique dans la période récente s’agissant des lois de finances.
La procédure devant le juge constitutionnel passe par un échange contradictoire avec l’administration. La décision du Conseil constitutionnel est rendue très rapidement, débouchant quelques fois sur la censure partielle de certaines dispositions du texte, jugées non conformes à la Constitution.
Le texte est ensuite promulgué et publié au Journal officiel, avant d’entrer en vigueur au 1er janvier de l’année qu’elle concerne.

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