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Les principaux outils de pilotage de l’exécution du budget

Le 09/10/2019

La LOLF met à la disposition du pouvoir exécutif plusieurs outils lui assurant des marges de manœuvre afin de s’adapter rapidement aux aléas et absorber le cas échéant certaines dépenses urgentes qui n’auraient pas été prévues.

Tout en permettant une plus grande réactivité de l’État au cas où des ajustements budgétaires seraient nécessaires à brève échéance, ces dispositifs budgétaires permettent d’améliorer le pilotage de l’exécution budgétaire, tout en contribuant au strict respect de l’intention du Parlement.

Les dispositifs de dotations

Le décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles

Aux termes de l’alinéa 1 de l’article 11 de la LOLF, « les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. »

Des crédits peuvent être ouverts par décret portant ouverture de crédits hors titre 2 au profit d’un programme ayant besoin de crédits en urgence, et portant annulation d’un montant équivalent sur le programme intitulé « dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ».

L’arrêté pour mesures générales

Aux termes de l’alinéa 2 de l’article 11 de la LOLF, « Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, par arrêté du ministre chargé des finances, répartis par programme. Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. »

Des crédits peuvent être ouverts par décret portant ouverture de crédits au profit d’un programme ayant besoin de crédits de dépenses de personnel, et portant annulation d’un montant équivalent sur le programme intitulé « dotation pour mesures générales en matière de rémunérations ».

Les dispositifs de mouvements

Le décret de transfert

Aux termes du II de l’article 12 de la LOLF, « des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés. » La procédure de transfert de crédits permet de transférer des crédits au ministère chargé de l’exécution de la dépense ; l’objet de la dépense est inchangé. Les crédits transférés correspondent ainsi à une action financée par le programme d’origine. Les transferts doivent respecter un certain nombre de règles :

  • le transfert ne se fait qu’entre ministères différents ;
  • il ne peut être réalisé au profit du titre 2 à partir d’un autre titre ;
  • il peut s’accompagner de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés mais ne peut conduire à augmenter le plafond des emplois autorisés sur l’ensemble du budget ;
  • il ne peut pas conduire à créer un programme ;
  • tout transfert entre le budget général d’une part et un budget annexe ou un compte spécial d’autre part est prohibé ;
  • il ne peut pas porter sur des crédits évaluatifs.

Le décret de virement

Aux termes du I de l’article 12 de la LOLF, « des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés. Ce plafond s'applique également aux crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel pour chacun des programmes concernés ». La procédure de décret de virement permet de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère selon les règles suivantes :

  • au cours d’une même année et pour chacun des programmes concernés, le cumul des virements de crédits en titre 2 et hors titre 2, en autorisation d’engagement et en crédits de paiement, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts en loi de finances initiale sur le programme d’origine et sur le programme destinataire des crédits ;
  • aucun virement ne peut être réalisé au profit du titre 2 à partir d’un autre titre ;
  • les virements n’ont pas d’incidence sur la répartition des emplois définie en loi de finances initiale puisque le plafond d’emplois est fixé par ministère ;
  • tout virement entre le budget général d’une part, un budget annexe ou un compte spécial d’autre part, est prohibé ;
  • il ne peut pas porter sur des crédits évaluatifs.

 Le décret d’avance

Aux termes de l’alinéa 1 de l’article 13 de la LOLF, « En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'État et après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. »

Un décret d’avance est un acte règlementaire par lequel le Gouvernement se substitue au législateur pour modifier, en cours d’année, les crédits de la loi de finances en vigueur. Il est conçu comme un acte quasi-législatif : il s’agit d’une avance sur la prochaine loi de finances qui devra ratifier le décret d’avance dans un article de loi spécifique.

La LOLF pose plusieurs conditions :

  • un décret d’avance n’est pris qu’en cas d’urgence ;
  • un décret d’avance ne doit pas dégrader l’équilibre budgétaire : les ouvertures de crédits doivent être gagées par des annulations de même montant, tant en crédits de paiement qu’en autorisations d’engagement ;
  • le montant cumulé des crédits ouverts par décret d’avance au cours d’un exercice budgétaire ne peut excéder 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale (et le montant cumulé des annulations au titre des articles 13 et 14 de la LOLF ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts en loi de finances initiale et rectificative(s) afférentes à l’année en cours). Sous ces réserves, la LOLF ne limite pas le nombre de décrets d’avance qui peuvent être signés chaque année ;
  • un décret d’avance est pris en Conseil d’État, après avis des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat qui disposent de sept jours pour se prononcer à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret.

 Les dispositifs de report

Aux termes du I de l’article 15 de la LOLF, « les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. »

Toutefois, des reports de crédits d’une année à la suivante sont rendus possibles dans les conditions suivantes :

  • les crédits rattachés par voie de fonds de concours non consommés sont reportés de droit en autorisations d’engagement et crédits de paiement ; ils ne sont soumis ni à la règle des 3 % des crédits de paiement initiaux, ni pris en compte dans le calcul de cette limite de 3 % ;
  • les autres crédits non consommés sur le titre 2 (dépenses de personnel) ne peuvent pas être reportés sur le même titre ;
  • les autres crédits de paiement non consommés, y compris crédits ouverts par attributions de produits, peuvent être reportés sur le hors titre 2 dans la limite des 3 % des crédits de loi de finances initiale hors titre 2 du programme d’origine ;
  • les autres autorisations d’engagement non consommées du hors titre 2 sont reportables sur le hors titre 2 ;
  • les autorisations d’engagement affectées à une opération d’investissement (tranche fonctionnelle), sont basculées sauf si la tranche support n’a pas donné lieu à des engagements dans les deux années précédentes (tranches dites « dormantes ») ou si elles résultaient du retrait d’une affectation ou d’un engagement d’une année antérieure ;
  • les reports d’un programme A vers un programme B (reports dits croisés) ne sont autorisés que si les deux programmes poursuivent les mêmes objectifs.

 Les procédures comptables de rattachement au budget

Les fonds de concours

Aux termes du II de l’article 17 de la LOLF, « Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par les produits de legs et donations attribués à l'État. »

Les crédits de fonds de concours sont ouverts par arrêté selon les règles suivantes :

  • ils peuvent concerner tous les programmes du budget général, d’un compte spécial ou d’un budget annexe ;
  • ils sont des fonds à caractère non fiscal : les versements sont réalisés volontairement par le tiers et ne peuvent, en aucun cas, être prévus dans un texte législatif (loi de finances notamment) ;
  • ils sont versés par des personnes morales ou physiques distinctes de l’État (la « partie versante ») ;
  • l’utilisation des fonds rattachés doit respecter l’intention de cette partie versante, destinataire d’un compte rendu sur l’utilisation des crédits ;
  • les crédits non utilisés sont reversés à la partie versante lorsqu'une opération, pour laquelle un fonds de concours a été versé, est abandonnée ou lorsque la clôture de l'opération fait apparaître un excédent de versement ;
  • les opérations d’investissement cofinancées par un tiers ou par la Commission européenne peuvent donner lieu à l’ouverture d’autorisations d’engagement avant l’encaissement des fonds ;
  • les crédits de fonds de concours non utilisés sont reportés de droit en autorisations d’engagement et crédits de paiement sur le même programme, ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.

Les attributions de produits

Aux termes du III de l’article 17 de la LOLF, « Les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits. »

Les crédits d’attributions de produits sont ouverts par arrêté selon les mêmes règles que les fonds de concours. Cependant :

  • ils doivent être fondées sur des textes réglementaires (décret en Conseil d’État et décret simple) ;
  • ils correspondent à la rémunération de prestations fournies par l’État à un tiers (cession de documents, banque de données, location de salles, prestations de formation, conseil, études…) ;
  • ils ne sont pas susceptibles d’être remboursés ;
  • ils ne donnent jamais lieu à ouverture d’autorisations d’engagement avant l’encaissement des fonds ;
  • les crédits d’attributions de produits non utilisés ne sont pas reportés de droit en autorisations d’engagement ni en crédits de paiement : ils sont soumis à la règle des 3 % des crédits de paiement initiaux, et pris en compte dans le calcul de cette limite de 3 %.

 Les lois de finances rectificatives

Aux termes de l’article 35 de la LOLF, « seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année ».

Les projets de loi de finances rectificative ou de « collectif budgétaire » suivent les mêmes étapes de préparation que les projets de lois de finances.

Un projet est généralement délibéré en Conseil des ministres par le Gouvernement en fin d’année, , en vue de régler les opérations de fin de gestion: couverture des impasses budgétaires, annulation des crédits devenus sans objet ou nécessaires au respect de la norme de dépense en exécution.

Outre le traditionnel collectif de fin de gestion, le dépôt par le Gouvernement d’un collectif budgétaire en cours d’année peut être motivé par des raisons très différentes de sorte que le nombre d’articles du texte varie fortement. Ainsi un collectif peut-il être motivé par une mesure d’urgence ou par la nécessité de refléter une détérioration de l’équilibre budgétaire de la loi de finances initiale (moindres recettes fiscales), ou encore en vue de mettre en œuvre des économes additionnelles en cours d’année.

La réserve de précaution

Prévue par la LOLF en son article 51, la réserve de précaution consiste à rendre indisponible, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts en lois de finances. Constituée en début de gestion par l’application, sur chaque programme, de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 (0,5 % des crédits ouverts au titre des dépenses de personnel en 2020) et les autres titres des programmes du budget général (3 % en moyenne pour les autres dépenses en 2020), celle-ci constitue pour le Gouvernement une enveloppe de crédits plus facilement mobilisables pour faire face aux aléas survenant en cours de gestion.

Elle contribue également à la responsabilisation des gestionnaires qui doivent s’efforcer d’établir leur programmation en considérant que l'emploi des crédits ainsi mis en réserve ne seront pas disponibles, afin de garantir d'une part la capacité d'auto-assurance ministérielle, en cas de dépenses plus dynamiques que prévu ou de mise en œuvre de mesures nouvelles, et d'autre part la capacité de faire face aux besoins de solidarité interministérielle.

Dans les ministères, les responsables de programme ont l’obligation d’établir une programmation budgétaire initiale qui tient donc compte de la réserve ; le CBCM s’assure de l’exactitude du calcul des crédits mis en réserve. En cours d’exécution, il appartient au ministre en charge du budget de décider ou non du dégel partiel ou non des crédits, programme par programme, pour pourvoir, par exemple, à des dépenses inéluctables.

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