Le périmètre des dépenses du budget de l'État
Depuis la fin des années 1990, la préparation du budget a été encadrée par plusieurs normes de dépenses. La LPFP 2023-2027 a consacré une nouvelle norme de dépenses : le périmètre des dépenses de l’État (PDE). Elle fait suite aux précédentes normes qui ont montré un bilan contrasté.
Le périmètre des dépenses de l’État (PDE) comprend :
- l’ensemble des dépenses du budget général, c’est-à-dire la totalité des missions budgétaires, y compris notamment les missions « Investir pour la France de 2030 », « Plan de relance », ou encore les programmes portant des abondements du budget général au compte d’affectation spéciale (CAS) des participations financières de l'État (PFE) ;
- les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne. Il s’agit en effet de moindres recettes pour l’État et par conséquent, d’une dépense ; → les budgets annexes, les comptes spéciaux (y compris les Pensions) et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ;
- les taxes affectées plafonnées à des tiers autres que les collectivités locales et la sécurité sociale.
Le nouveau périmètre des dépenses de l’État n’inclut pas les charges liées à la dette de l’État (programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » et programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État »), ni les crédits résultant du mécanisme de cantonnement de la dette COVID (programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 »), dont la dynamique, liée directement à l’évolution pluriannuelle des recettes et à la conjoncture, ainsi que les circuits particuliers, justifient l’exclusion. Les nouvelles dispositions de la loi organique relative aux lois de finances permettront par ailleurs un suivi renforcé de la trajectoire d’endettement et de la charge de la dette, avec un rapport dédié au Parlement remis chaque année.
Concernant les prélèvements sur recettes, leur réintégration se justifie par le caractère structurant de ces dépenses dans la trajectoire de dépenses de l’État. Si le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est moins pilotable, sa trajectoire n’est pas exogène pour autant et résulte de négociations dont les conséquences doivent être tirées sur le pilotage d’ensemble des dépenses de l’État. Par ailleurs, sa dynamique est à considérer dans la définition du juste niveau des crédits budgétaires ministériels, dans un contexte où la croissance de la contribution au budget de l’Union européenne offre en retour des perspectives de financement. Concernant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, leur exclusion du périmètre de la norme avait été justifiée par un mode de pilotage renouvelé des relations entre État et collectivités, ciblé sur la maîtrise des dépenses des collectivités plutôt que l’ajustement du soutien financier de l’État. Si ce mode de pilotage est reconduit en étant ajusté, la trajectoire des concours financiers de l’État aux collectivités doit néanmoins être prise en compte dans la construction d’une trajectoire soutenable de dépenses de l’État.
Compte tenu du poids des dépenses de pensions dans le budget de l’État, de leur dynamique et de leur relative rigidité, il est enfin opportun d’intégrer ce poste au périmètre de référence pour la construction et le suivi des dépenses de l’État. Les dépenses finales du CAS « Pensions » sont ainsi intégrées au Fiche thématique 3 – Procédure budgétaire Direction du Budget – Guide du budgétaire 2023 à l’usage des praticiens et curieux des finances publiques 64 périmètre des dépenses de l’État, les dépenses intermédiaires intervenant en financement du CAS Pensions (contributions au CAS Pensions) étant retraitées pour éviter tout double compte.
Ce périmètre de dépenses ainsi renouvelé permet d’établir une clé de passage plus simple et lisible entre les dépenses budgétaires de l’État et les charges de l’article d’équilibre des lois de finances. À cette fin, un tableau de norme est rendu public dans l’exposé général des motifs du PLF. Il permet notamment de mettre en perspective le niveau de norme au regard de l’historique et de la référence fixée en LPFP.
