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Les grandes caractéristiques des finances publiques

Le 09/10/2019

Le champ des finances publiques ne couvre pas uniquement le budget de l’État, mais l’ensemble des administrations publiques qui s’organisent en quatre secteurs : l’État, les administrations publiques locales, les administrations de sécurité sociale et les organismes divers d’administration centrale.

Les finances publiques sont généralement définies à partir de quatre composantes : les recettes, les dépenses, le solde et la dette.

Les quatre composantes des finances publiques

  • les  dépenses ;
  • les  recettes ;
  • le solde, c’est-à-dire la différence entre les recettes et les dépenses (on utilise de manière équivalente le terme de déficit, lorsque la différence entre les dépenses et les recettes génère un solde négatif) ;
  • la dette, soit l’accumulation des déficits publics actuels et passés. La dette de l'année est en effet égale à la dette de l'année précédente augmentée du déficit de l'année.

Chacune de ces composantes peut être déclinée par sous-secteur : ainsi, parle-t-on des dépenses des administrations publiques locales, des recettes des administrations sociales ou de la dette de l’État. L’adjectif « public » faisant référence à l’ensemble des administrations publiques, la dette publique se compose des dettes des administrations publiques centrales (APUC), des administrations publiques locales (APUL) et des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ces composantes peuvent être exprimées en euros ou en pourcentage du produit intérieur brut (PIB). On étudie aussi leur évolution en termes réels (soit « en volume »), c'est-à-dire en tenant compte de l'inflation (soit la hausse des prix : un euro d'aujourd'hui équivaut à plus qu'un euro de demain).

La structure des recettes publiques

Les recettes publiques correspondent aux recettes perçues par l’ensemble des administrations publiques : l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) ainsi que les administrations de sécurité sociale (ASSO). Les recettes publiques se scindent en deux catégories principales : les prélèvements obligatoires et les autres recettes.

La structure des dépenses publiques

Les dépenses des administrations publiques correspondent à l’argent utilisé pour conduire l’action publique et l’ensemble des politiques publiques : police, justice, recherche, éducation, etc. Il est important de ne pas confondre dépense publique et dépenses de l’État. Les dépenses de l’État correspondent aux dépenses du budget de l’État, voté chaque année par le Parlement. Elles ne constituent qu’une partie de la dépense publique, laquelle regroupe les dépenses de l’ensemble des APU (dépenses de l’État et des ODAC, des APUL et des ASSO).

Solde effectif et solde structurel

Le solde budgétaire se décompose en une composante conjoncturelle et en une composante structurelle. Le solde structurel permet de neutraliser l’impact de la conjoncture sur les finances publiques. Ce concept fait référence à la notion de PIB potentiel, qui est le niveau de production dont une économie peut disposer durablement sans poussée inflationniste.

Le solde structurel correspond ainsi au solde des finances publiques si la croissance effective est égale à la croissance potentielle. Tout écart entre la croissance effective et la croissance potentielle sera pris en compte dans le solde conjoncturel.

L'encadrement européen des niveaux de dette et de déficit public

Les engagements européens de la France, dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997, portent sur le déficit public et la dette publique.

Afin de préserver l'équilibre financier au sein de l'Union européenne, le déficit public de chacun des États membres ne doit pas excéder 3% du PIB et la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé en 2012, est venu renforcer le cadre européen. Il fixe une règle d’équilibre structurel sur l’ensemble des administrations publiques : le déficit structurel rapporté au PIB d’un État membre ne peut dépasser 0,5% si sa dette est supérieure à 60% du PIB, et 1% si sa dette est inférieure à 60% du PIB.

Les administrations publiques

Les administrations publiques (APU) sont l’ensemble des organismes dont la fonction principale est la production de services non marchands, la redistribution des richesses nationales ou la régulation de l’économie. Le secteur des administrations publiques comprend l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). La majeure partie de leurs ressources provient des ressources publiques.

Le référentiel de la comptabilité nationale est celui de nos engagements européens ; il est identique dans l’ensemble des pays membres de l’Union européenne et fait foi dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Ce référentiel est le seul qui soit commun à l’ensemble des administrations publiques françaises. La comptabilité nationale permet ainsi d’obtenir le montant global des dépenses et des recettes de l’ensemble des administrations publiques. Il est par conséquent nécessaire de raisonner sur ce périmètre.

Trois sous-secteurs

Ce référentiel distingue trois sous-secteurs au sein de la sphère « administrations publiques » :

  • les administrations publiques centrales (APUC), qui regroupent l'État et ses ministères ainsi que les organismes divers d'administration centrale (ODAC), catégorie qui regroupe ses agences tels que Météo France, les universités etc.
  • les administrations publiques locales (APUL), constituées par l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupements de communes) et les organismes divers d'administration locale (par exemple : caisse des écoles, collèges et lycées…) ;
  • et les administrations de sécurité sociale (ASSO), qui regroupent les hôpitaux et l’ensemble des régimes de Sécurité sociale (régimes généraux et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire et l’assurance chômage.

L’État et les ODAC

L’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) composent l’ensemble des administrations publiques centrales.
Les ODAC sont financés principalement par des subventions de l’État ou par affectation de recettes (« taxes affectées ») votée en loi de finances. Ils exercent une compétence fonctionnelle spécifique au niveau national. Ce sont souvent des établissements publics à caractère administratif et ils possèdent en général la personnalité juridique. Contrôlés majoritairement par l’État, ces organismes ont une activité principalement non marchande.

Les administrations publiques locales (APUL)

Les administrations publiques locales (APUL) incluent l’ensemble des collectivités territoriales mais aussi les organismes divers d’administration locale.

  • Les collectivités territoriales correspondent aux communes, aux départements et aux régions ainsi qu’à leurs groupements, essentiellement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
  • Les organismes divers d'administration locale (ODAL) regroupent les établissements publics locaux non marchands comme les crèches, les centres communaux d’action sociale, ainsi que certains établissements publics nationaux ayant une action territorialisée (agences de l’eau...). Les ODAL comprennent également d’autres établissements comme les établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées) ou encore les organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie…).

La Constitution (art. 72) garantit aux collectivités territoriales leur libre administration. Celles-ci sont cependant soumises à une « règle d’or » de nature législative : leur section de fonctionnement doit être équilibrée et l’endettement ne leur est possible que pour financer des investissements.

Les administrations de sécurité sociale (ASSO)

Les administrations de sécurité sociale (ASSO) regroupent les organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS, soit principalement les hôpitaux) , l’ensemble des régimes de Sécurité sociale (régimes généraux et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et l’assurance chômage (Unedic).

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