Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

La loi organique n°2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS), une réforme pour améliorer le pilotage des finances sociales

Les lois de financement de la Sécurité sociale ont été instituées par la réforme de 1996 afin de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de finances sociales. Toutefois cette réforme présentait des limites (annualité, absence d’objectifs d’efficience, caractère indicatif des montants votés), rendues plus visibles avec la mise en œuvre de la LOLF. La LOLFSS est venue pallier certaines faiblesses.
 
Elle a d’abord replacé la gestion des finances sociales dans un cadre pluriannuel : figurent en annexe B de la loi de financement des projections quadriennales d’évolution des dépenses, des recettes et du solde du régime général, des organismes de base de la Sécurité sociale ainsi que des fonds concourant à leur financement (fonds de solidarité vieillesse et fonds de financement des prestations sociales agricoles). Elle a ensuite consolidé la démarche de performance, à l’instar de ce qui a été mis en place sur le budget de l’État avec la LOLF dans les projets et les rapports annuels de performances (PAP et RAP) en instaurant des programmes de qualité et d’efficience. Elle concourt enfin à une meilleure articulation entre les finances sociales et les finances de l’État.

Renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de finances sociales

L’examen et le vote du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) est devenu un moment important de la vie parlementaire, tout comme le projet de loi de finances (PLF). Après son examen en Conseil des ministres, le PLFSS de l’année N est déposé à l’Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre de l’année N-1. Il est ensuite examiné par le Sénat. Le Parlement dispose de 50 jours pour le vote définitif avec un éventuel passage en commission mixte paritaire.

Depuis la loi organique de 2005, le Parlement se prononce sur des prévisions à quatre ans ainsi que sur les dépenses, les recettes et le solde, du régime général, des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale et des fonds concourant à leur financement. L’introduction de la dimension pluriannuelle et la présentation des soldes des différentes branches dans les documents du PLFSS améliorent ainsi l’information du Parlement et renforce la portée de son vote. Dans le même esprit, la décomposition de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM) en « sous-objectifs » (soins de ville, établissements de santé tarifés à l’activité, autres dépenses relatives aux établissements de santé, établissements et services pour personnes âgées, établissements et services pour personnes handicapées et autres modes de prise en charge) permet au Parlement de mieux identifier la répartition des dépenses couvertes par l’ONDAM.

Orienter la gestion vers une logique « objectifs / résultats »

La LOLFSS tend à généraliser la démarche de performance au niveau des services de la Sécurité sociale.
Cette démarche se décline d’abord à travers les conventions d’objectifs et de gestion (COG). Instituées lors de la réforme de 1996, elles sont conclues entre l'État et les caisses nationales des principaux régimes de Sécurité sociale. Identiques dans leurs principes généraux, elles diffèrent néanmoins selon chaque branche ou régime en fonction des axes stratégiques qui lui sont propres. Elles formalisent dans un document contractuel la délégation de gestion du service public de la Sécurité sociale aux organismes gestionnaires. Ces conventions sont signées pour une durée de quatre ans par le président et le directeur de la caisse concernée ainsi que par les ministres de tutelle. Elles sont ensuite déclinées en contrats pluriannuels de gestion (CPG) entre la caisse nationale et les caisses locales.
 
La démarche de performance se décline ensuite à travers les six programmes de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la Sécurité sociale.

Ces programmes comportent :

• un diagnostic de situation appuyé notamment sur les données sanitaires et sociales de la population ;
• des objectifs retracés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ;
• une présentation des moyens mis en œuvre pour réaliser ces objectifs ;
• l’exposé des résultats atteints lors des deux derniers exercices. Ils transposent à la sphère sociale la logique « objectifs-résultats » des PAP associés aux projets de loi de finances du Budget de l’État. Ils figurent formellement pour la première fois dans la LFSS 2008 (préfiguration en LFSS 2007).

Mieux articuler les PLF et les PLFSS

La réforme de la LOLFSS a pour objectif d’assurer une meilleure articulation entre les PLF et les PLFSS. La création des PQE et les rapprochements de procédures participent de cette démarche. Le rapport du Gouvernement relatif aux orientations des finances sociales peut faire l’objet d’un débat conjoint au Parlement avec le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques.

Par ailleurs, dans le cadre de la coordination entre PLF et PLFSS, l’élaboration du PLFSS se fait en étroite collaboration entre la direction du Budget et les services concernés, en particulier la direction de la Sécurité sociale. Enfin, la mise en place d’une perspective pluriannuelle des PLFSS rapproche les finances sociales de celles de l’État.