Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

Les niches sociales s'entendent ainsi, au sens large, comme toute mesure d'exonération, de réduction ou d'abattement d'assiette applicable aux contributions et cotisations sociales, entraînant une perte de recettes pour la Sécurité sociale par rapport à ce qui serait résulté de l’application du taux normal de cotisations ou de contributions sociales.

Chacun de ces dispositifs fait l’objet d’un recensement et d’une estimation annuelle dans le cadre du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour les niches sociales (cf. PLFSS : annexe V).Le montant total de ces niches devrait atteindre près de 71 Md€ fin 2019. Ce montant se décompose comme suit :

• 56.9 Md€ au titre des allègements généraux ;
• 7.6 Md€ au titre des exemptions d’assiette ;
• 7 Md€ au titre des exonérations ciblées.

Les allègements généraux ont été fortement renforcés à la suite de la transformation, par les lois financières pour 2018 et 2019, du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) en baisse pérenne de cotisations sociales employeurs. Ces deux dépenses fiscales ont en effet été transformées en une baisse de 6 points du taux applicable aux cotisations maladie dont doivent s’acquitter les employeurs au titre des rémunérations inférieures à 2.5 SMIC et un renforcement de la réduction générale de cotisations sociales dégressive jusqu’à 1.6 SMIC. A la suite de cette évolution, le montant estimé des allègements généraux est ainsi passé de 31,6 Md€ en 2018 à 56.9 Md€ fin 2019.

Parmi les autres niches sociales, l’on distingue d’une part les mesures d’exonérations, qui bénéficient notamment aux apprentis, aux aides à domicile, aux travailleurs occasionnels agricoles, aux entreprises et travailleurs indépendants implantés en outre-mer, et d’autre part les exemptions d’assiette, en faveur en particulier des contrats de prévoyance complémentaire, des pensions d’invalidité, de l’intéressement et de la participation aux résultats de l’entreprise, des titres restaurant et des chèques vacances, des indemnités de licenciement ou encore des avantages accordés par les comités d’entreprise.

Si ces dispositifs ont des effets positifs sur les secteurs, les types de publics et les territoires qu’ils soutiennent, tous n’ont pas la même efficience et certains sont plus efficaces que d’autres. Différents mécanismes de maîtrise et d’évaluation des niches sociales ont ainsi été successivement mis en place. L’article 11 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2009 à 2012 établissait notamment l’obligation de  compenser toute création ou extension de niches sociales par une diminution d’un montant équivalent d’une niche existante. L’article 18 de la LPFP 2012-2017 précise quant à lui que les niches sociales sont désormais évaluées par cinquième chaque année. Enfin, l’article 21 de la LPFP 2018-2022 prévoit deux règles de pilotage. En premier lieu, il dispose que le rapport entre, d'une part, le montant annuel des exonérations ou abattements d'assiette et réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et, d'autre part, la somme des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédit budgétaire ne peut excéder 14 %. En second lieu, il précise que l’institution ou l’extension d’une niche sociale ne peut s’appliquer que pour une durée maximale de trois années.

La rationalisation du système des niches sociales se fait ainsi dans la durée, autour de plusieurs objectifs :

• Un objectif d’efficience, privilégiant les dispositifs qui atteignent leur objectif, notamment en termes d’emploi, au moindre coût,
• Un objectif de maîtrise des finances publiques, la diminution ou la suppression de certaines des niches les moins efficaces permettant de dégager de nouvelles recettes pour les administrations publiques,
• Un objectif de pilotage des politiques publiques, conduisant à évaluer une politique dans sa globalité et à étudier la pertinence de l’ensemble de ses instruments, qu’ils soient réglementaires, ou constitués de niches fiscales ou de niches sociales.