Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

La loi organique du 17 décembre 2012 introduit des évolutions majeures : elle confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances publiques (LPFP) le soin de mettre en œuvre la "règle d'or" fixée par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Les lois de programmation devront désormais fixer un objectif de déficit "structurel" (corrigé des variations de la conjoncture) qui ne pourra pas dépasser 0,5 % du PIB, ainsi qu’une trajectoire pour y parvenir. Elle institue un Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui veillera au respect de cet objectif par les lois de programmation mais également par les lois financières annuelles. Elle introduit par ailleurs un mécanisme de correction qui devra être mis en œuvre en cas d’écart important à l’objectif de solde structurel constaté en exécution au moment de la loi de règlement.

La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques comprend cinq chapitres qui introduisent des innovations majeures, notamment dans la procédure d’élaboration et du contenu de la loi de programmation des finances publiques et des projets de lois financières, la création d’un Haut Conseil des finances publiques et l’introduction d’un mécanisme de correction.

La loi organique consacre le contenu des lois de programmation des finances publiques

Le chapitre 1er de la loi organique concerne le contenu des lois de programmation des finances publiques, des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Les six premiers articles portent sur les lois de programmation des finances publiques (art 34 de la Constitution) dont ils précisent, pour la première fois, le contenu au niveau organique. Celles-ci, qui porteront sur une période de trois ans minimum (article 4), devront préciser l’objectif à moyen terme (article 1) sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques. Elles devront également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir et les modalités du mécanisme de correction, définit à l’article 23 de la loi organique, mis en œuvre en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement. L’article 5 de la loi organique prévoit que sera annexé au projet de loi de programmation des finances publiques un rapport qui donnera lieu à approbation du Parlement. Ce rapport présentera notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, les modalités de calcul du solde structurel et les mesures visant à garantir le respect de la programmation (cf. encadré).

L’introduction d’un article liminaire dans les lois financières

En vertu des articles 7 et 8 de la loi organique, sera désormais présenté dans les projets de lois de finances initiales, rectificatives et de règlement, ainsi que dans les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, un article liminaire présentant les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques. S’agissant du projet de loi de finances annuelle, cet article présentera les soldes effectif et structurel pour l’année à venir et les deux années passées pour l’ensemble des administrations publiques. Pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives, il présentera les soldes actualisés pour l’année en cours et pour le projet de loi de règlement, les soldes de l’année échue.

La création du Haut Conseil des finances publiques

Le TSCG exige enfin qu'une instance indépendante de supervision soit créée dans chaque pays pour avertir le gouvernement s'il s'écarte des objectifs structurels ou juger l'éventuelle invocation de « circonstances exceptionnelles ». Le règlement du « 2 pack » ajoute à cette exigence celle d’un organisme indépendant validant les prévisions macroéconomiques – prévisions de croissance notamment - sous-jacentes aux budgets nationaux.

Outre son président, le Haut Conseil comprend dix membres, dont le directeur de l’Insee, quatre magistrats de la Cour des comptes, quatre membres nommés, respectivement par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et les présidents des commissions des finances de chaque chambre parlementaire, et enfin, un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE). La parité doit être respectée parmi les membres désignés par la Cour des comptes, parmi ceux nommés par les Assemblées, et la personne désignée par le CESE sera alternativement de chacun des sexes. Conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 13 décembre 2012, cette règle relève d'une loi simple. Enfin, la loi organique prévoit que les membres du Haut Conseil ne sont pas rémunérés. A l’exception du premier Président de la Cour des comptes et du directeur général de l’Insee, ses membres seront renouvelés par moitié tous les trente mois.

Le chapitre 2 de la loi de la loi organique crée ainsi un Haut Conseil des finances publiques et définit les modalités de son intervention. Cette autorité indépendante, présidée par le premier Président de la Cour des comptes, a vocation à émettre des avis sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le gouvernement pour construire les lois de finances ainsi que sur la conformité des projets de lois de financières annuelles à la trajectoire de solde structurel déterminée dans la loi de programmation, à relever les écarts importants en exécution par rapport à cette trajectoire des finances publiques et à s’exprimer publiquement, le cas échéant, sur la nécessité de déclencher un mécanisme de correction, c'est-à-dire de prévoir la mise en œuvre de mesures de redressement pour revenir à la trajectoire de solde structurel initialement prévue. Ces avis sont publics. Il peut (article 18) procéder à l’audition des représentants de l’ensemble des administrations compétentes dans le domaine des finances publiques, de la statistique publiques et de la prévision économique. Le Gouvernement est tenu de répondre aux demandes d’information que lui adressera le Haut Conseil.

La mise en place du mécanisme de correction prévu à l’article 3 du traité européen

L’article 3 du TSCG, qui fixe les principales dispositions ayant trait à la discipline budgétaire, prévoit qu’ « un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif (…). Ce mécanisme comporte l’obligation (…) de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts ».

Le chapitre 4 de la loi organique précise les dispositions relatives au mécanisme de correction qui doit être mis en œuvre en cas d’écart important à la trajectoire. En vue du dépôt de la loi de règlement, il appartient au Haut Conseil d’identifier les écarts importants, au sens du traité, qui apparaîtrait entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée et les orientations de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Le Gouvernement devra alors expliquer les raisons de ces écarts à la trajectoire lors du débat sur la loi de règlement et proposer des mesures correctrices, le cas échéant, au moment du débat d’orientation des finances publiques en juin. Ces mesures seront prises en compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elles devront permettre de revenir sur la trajectoire de solde structurel initialement prévue par la loi de programmation au plus tard dans les deux ans suivant la constatation de l’écart. Seules des circonstances exceptionnelles, par exemple une grave récession économique, peuvent justifier de s’écarter de la trajectoire sans prendre de mesures de correction