Parfaire la connaissance des finances publiques locales : un objectif du PLF 2023
Un nouveau document budgétaire, relatif aux finances locales, est annexé, pour l’exercice 2023, au projet de loi de finances.
Renforcer l’information sur les finances locales pour enrichir le débat parlementaire
Cette nouvelle annexe a été instituée par la loi organique de décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, qui prévoit la transmission au Parlement d’un rapport sur la situation des finances locales, en vue de l’examen du projet de loi de finances.
Les projets de lois de finances antérieurs comportaient déjà une annexe spécifique aux collectivités, le Jaune « Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales ». Mais ce nouveau rapport sur la situation des finances publiques locales propose une information plus riche sur l’état financier des collectivités.
Plus qu’un complément d’informations, ce nouveau document offre :
- Une situation détaillée des finances publiques locales en 2022.
- Une synthèse sur les transferts financiers de l’État en 2022 et un descriptif de leur évolution.
- Une synthèse des dispositifs de péréquation et leur évolution.
- La présentation des principales mesures inscrites au PLF 2023 relatives aux collectivités locales.
Conformément à la loi organique de décembre 2021, le rapport sur la situation des finances publiques locales peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.
La dépense publique locale : 19% de la dépense publique totale en 2021
Depuis le premier acte de la décentralisation, La dépense publique locale augmente de manière quasi-continue et à un rythme soutenu depuis le premier acte de décentralisation.
La dépense publique locale représente ainsi aujourd’hui 19 % de la dépense publique.
Entre 1983 et 2021, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) sont passées de 56,3 Md€ en 1983 à 280 Md€ en 2021. Depuis le début de la décentralisation, les dépenses de fonctionnement des APUL ont progressé deux fois plus rapidement que leurs dépenses d’investissement (+ 3,5 % par an en moyenne pour les dépenses de fonctionnement et + 1,8 % par an en moyenne pour les dépenses d’investissement). Les dépenses de fonctionnement représentent 81 % de la dépense totale des APUL.
Portée par la fiscalité directe locale et les transferts financiers de l’État, l’évolution des ressources des administrations publiques locales est également très dynamique. Les ressources des administrations publiques locales (APUL) représentent 21 % des recettes publiques en 2021 : en euros courants, elles sont passées de 48,6 Md€ en 1983 à 279,4 Md€ en 2021. Elles proviennent pour près de la moitié de transferts financiers de l’État (105,8 Md€ en 2021 en autorisations d’engagement).
107,3 Md€ : montant total des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales pour 2023
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales sont estimés, pour 2023, à 107,3 Md€ (PLF 2023). Leur montant progresse de +1,3% par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2022 (+ 1,3 %).
Ils représentent près de la moitié des transferts financiers de l’État.
Au sein de ces transferts, les concours financiers de l’État à destination des collectivités locales augmentent de + 1,1 Md€.
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales sont en progression depuis 2018.
Ils se composent de trois ensembles :
Les concours financiers de l’État aux collectivités : 53,4 Md€ pour 2023
1. Ils rassemblent les transferts financiers spécifiquement destinés aux collectivités et à leurs groupements.
Il s’agit des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État au profit des collectivités territoriales, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », de la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018.
2. Les transferts divers de l’État hors fiscalité transférée et hors apprentissage : 13,8 Md€ pour 2023
Ils comprennent les subventions aux collectivités territoriales des ministères autres que le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales (MCT-RCT), les contreparties de dégrèvements d’impositions locales décidés par voie législative et le produit des amendes de police de la circulation et des radars.
3. La fiscalité transférée et le financement de la formation professionnelle : 40,1 Md€ pour 2023
Ils visent essentiellement à compenser les mesures de décentralisation et les transferts de compétences vers les collectivités territoriales.
Figure 35 du rapport : Décomposition des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales (PLF 2023 en CP, périmètre constant)
11 Md€ déployés par l’État en en soutien aux collectivités locales fragilisées par la crise sanitaire depuis 2020, et désormais par la reprise de l’inflation
Quatre catégories de mesures ont été adoptées entre juillet 2020 et juillet 2021 visant à la fois à soutenir les recettes de fonctionnement et la trésorerie des collectivités mais aussi à consolider leurs investissements de long terme :
- des mesures de compensation des pertes de recettes fiscales, tarifaires et domaniales, pour un total de 2,8 Md€ ;
- des dotations exceptionnelles de soutien à l’investissement local, pour un montant total de 2,5 Md€ en AE ;
- des mesures sectorielles, pour un total de 4,5 Md€ en AE ;
- enfin, les mesures de soutien face aux dépenses exceptionnelles (0,5 Md€).
De plus, hors mission « Relations avec les collectivités territoriales », au sein des différentes missions du budget général de l’État, près de 5 Md€ (AE) et 4,3 Md€ (CP) ont été effectivement versés aux collectivités en 2021.
Enfin, face à l’inflation, l’État poursuit son soutien en prévoyant 430 M€ au titre du dispositif de compensation des effets induits par l’inflation sur les dépenses de fonctionnement des collectivités. Institué par l’article 2 la loi du 16 août 2022 de finances rectificative, ce dispositif prévoit en effet une dotation au profit des communes et établissements publics intercommunaux fragilisés, au titre de l’exercice 2022, du fait, d’une part, de la hausse des dépenses d’énergie, d’électricité, de chauffage et d’alimentation, et, d’autre part, de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique.
L’État, 1er contribuable local. La TVA, 1re ressource des collectivités avec 53,2 Md€ pour 2023
À la suite des réformes de la fiscalité locale, l’État devient le premier contribuable local et la TVA la première ressource des collectivités (53,2 Md€ prévu pour le PLF pour 2023).
D’une part, le PLF pour 2023 prévoit que l’État verse aux collectivités 8,26 Md€ au titre des dégrèvements et compensations d’exonérations, ce qui représente 5,46 % des recettes globales de fiscalité locale en 2021 (d’un montant total de 151,33 Md€).
D’autre part, avec 53,2 Md€ prévu en PLF pour 2023 (47,9 Md€ hors TVA affectée aux régions au titre de la substitution à la DGF), les recettes de TVA affectées aux collectivités sont désormais la première ressource des collectivités. Elles bénéficient ainsi d’une ressource dynamique (+ 5,1 % en 2023 d’après les dernières estimations).
Renforcement de la péréquation verticale
La péréquation verticale est à nouveau renforcée : le PLF pour 2023 prévoit un abondement des dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 220 M€.
Afin de réduire l’inégale répartition des ressources entre les collectivités locales, le PLF pour 2023 poursuit l’augmentation des masses financières consacrées à la péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement : + 90 M€ au titre de la dotation de solidarité urbaine, + 90 M€ au titre de la dotation de solidarité rurale ; + 30 M€ au titre de la dotation d’intercommunalité et + 10 M€ au titre des dotations de péréquation des départements.
En parallèle, les dispositifs de péréquation horizontale sont préservés (dont 1 Md€ pour le fonds nationale de péréquation des ressources intercommunales et communales – FPIC).
