Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

Une autonomie financière des collectivités territoriales garantie et encadrée

Le 29/01/2020

L’article 72-2 de la Constitution porte sur l’autonomie financière des collectivités territoriales. Ainsi, ces dernières « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement » et peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.

Une règle d’or facilitant l’équilibre des budgets locaux

L’article 72-2 de la Constitution porte sur l’autonomie financière des collectivités territoriales. Ainsi, ces dernières « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement » et peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut également leur accorder un pouvoir de taux et d’assiette sur les recettes fiscales qu’elles perçoivent. Toutefois, elles ne peuvent pas créer de nouveaux impôts pour alimenter leur budget. Le respect du principe d’autonomie s’apprécie par la part de ressources propres dans les recettes totales des collectivités : pour chaque catégorie de collectivité, cette part ne peut être inférieure à celle constatée pour l’année 2003. Le Conseil constitutionnel n’a, en revanche, jamais reconnu de principe d’autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Les ratios d’autonomie financière sont en augmentation quasi-constante depuis 2003 pour chaque catégorie de collectivité. En 2017, le bloc communal disposait ainsi d’une marge financière de 13,6 Md€ pour atteindre le ratio de référence de 2003. Cette marge s’élevait à 10,5 Md€ pour les départements et à 7,3 Md€ pour les régions.

Ratios d’autonomie financière pour chaque catégorie de collectivité

Ratio constaté Bloc communal Départements Régions
2003 60,8 % 58,6% 41,7%
2016 70,0% 72,9% 64,3%
2017 71,4% 73,9% 64,7%

Cependant, contrairement à l’Etat, les collectivités territoriales sont assujetties au principe d’équilibre réel de leurs dépenses et de leurs recettes pour chacune des deux sections du budget, fonctionnement et investissement, selon l’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales.

Les budgets locaux sont par ailleurs contraints par une double « règle d’or » :

  • La section de fonctionnement ne peut, contrairement à la section investissement, être équilibrée par l’emprunt. Les collectivités ne peuvent donc pas emprunter pour financer leurs dépenses de fonctionnement.
     
  • La section d’investissement peut faire apparaître un emprunt, mais le remboursement du capital emprunté préalablement est une dépense d’investissement qui doit être couverte par des recettes d’investissement présentant un caractère définitif. Il en résulte qu’il n’est pas possible pour une collectivité de couvrir la charge d’une dette préexistante par un nouvel emprunt.

 

Les finances locales font l’objet d’un quadruple contrôle : du citoyen, de l’Etat, des juridictions administratives et des juridictions financières

Le respect des règles qui encadrent les budgets des collectivités locales est assuré par le contrôle qu’assurent les citoyens, qu’ils soient ou non élus, le préfet, pour le compte de l’Etat, et les juridictions administratives (les tribunaux administratifs et les cours régionales et territoriales des comptes).

Le contrôle des citoyens

L’article 10 de la loi du 6 février 1992 dispose que : « Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. ». La loi renvoie implicitement au droit de tous à prendre connaissance des affaires publiques et, notamment, de la situation financière des collectivités auxquelles chacun appartient. Ce contrôle sur les finances des collectivités ou de l’État est fondé sur les articles 14 et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789.
Ce contrôle du citoyen est avant tout un contrôle politique.

La transparence des collectivités à l’égard des citoyens a été renforcée par la loi pour une République numérique de 2016 qui leur impose d’engager une démarche de données ouvertes, dite « open data ».

Le contrôle du préfet

Le contrôle du préfet se fait sous la forme d’un contrôle de légalité et d’un contrôle budgétaire.

  • Le contrôle de légalité consiste pour le préfet à vérifier la conformité des documents budgétaires ou, plus largement, des décisions ayant un impact sur les finances locales.
     
  • Le contrôle budgétaire vise spécifiquement à assurer le respect des règles relatives à l’élaboration, à l’adoption ou à l’exécution des budgets locaux. Ces règles concernent principalement les dates d’adoption et de transmission du budget et le principe d’équilibre réel du budget.

Le contrôle des tribunaux administratifs

Le recours pour excès de pouvoir permet de demander au juge administratif l’annulation d’un acte entaché d’illégalité. Tout administré peut y avoir recours à condition de présenter un intérêt à agir suffisant (c’est en principe le cas, selon une jurisprudence ancienne, des contribuables locaux en ce qui concerne les décisions des collectivités territoriales ayant un impact sur les finances locales).

Le déféré préfectoral, qui existe depuis les premières lois de décentralisation de 1982, permet au préfet de saisir le juge administratif s’il détecte une illégalité. L’abstention du préfet à saisir le tribunal administratif peut engager la responsabilité de l’État lorsqu’elle est constitutive d’une faute lourde.

Le contrôle des Chambres régionales et territoriales des comptes

La loi de décentralisation du 2 mars 1982 a créé les Chambres régionales des comptes. Elles représentant la contrepartie à la suppression de la tutelle exercée a priori par les préfets sur les actes des collectivités. Les CRTC sont dotées d’une triple compétence en matière de contrôle sur les finances locales :

  • Le contrôle budgétaire, dans le cadre duquel la CRC intervient lorsque le budget primitif est adopté trop tardivement, en cas d’absence d’équilibre du budget voté, en cas de défaut d’inscription d’une dépense obligatoire, et enfin, lorsque l’exécution du budget est en déficit de 10 % ou plus des recettes de la section de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants ou de 5 % dans les autres cas.
     
  • Le contrôle de nature juridictionnelle vise à assurer la régularité des opérations engagées par le comptable public.
     
  • Le contrôle de gestion permet d’examiner la qualité ainsi que la régularité des comptes. Il porte à la fois sur l’équilibre financier de la collectivité et sur le choix des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs des politiques publiques.

 

Une séparation de l’ordonnateur et du comptable dans l’exécution des budgets locaux

Si les budgets des collectivités territoriales sont encadrés par des règles budgétaires particulières et font l’objet de contrôles de différents niveaux, leur exécution est également soumise à des règles comptables.

S’il appartient à l’exécutif local de préparer le budget et à l’assemblée délibérante de le voter, l'exécution du budget est suivie par deux acteurs principaux : l'ordonnateur, c’est-à-dire l’exécutif local, et le comptable, dont les rôles sont définis par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret dit « GBCP »).

  • L’ordonnateur représente la collectivité, dont il est l’élu. Il est l’initiateur et le décideur de la dépense ou de la recette. A ce titre, il demande au comptable de procéder au recouvrement de la recette ou au paiement de la dépense.
     
  • Le comptable public, agent de la direction générale des Finances publiques (DGFiP), tient les comptes de la collectivité et vérifie la régularité du paiement. Il a le monopole de la détention et de l’utilisation des deniers publics. Il est par conséquent le seul habilité à encaisser les recettes et à régler les dépenses, engageant sa responsabilité personnelle et pécuniaire devant le juge des comptes. Il veille à la régularité budgétaire des actes de l'ordonnateur. A ce titre, il contrôle notamment la qualité de l'ordonnateur, le calcul de la dette, l'exécution du service fait, l'exacte imputation de la dépense ou encore la disponibilité des crédits.

Le Gouvernement a ouvert la possibilité dans la loi de finances pour 2019 d’expérimenter des agences comptables dans les collectivités. Il s’agit d’intégrer le comptable public dans la chaîne comptable de la collectivité d’accueil. A partir du 1er janvier 2020, cinq collectivités participeront à cette expérimentation.

Vers une documentation financière plus complète et intelligible : le compte financier unique

La séparation entre ordonnateurs et comptables publics est la pierre angulaire du système de comptabilité publique français. Elle se traduit par l’existence de deux documents comptables : le compte administratif, correspondant à un arrêté des comptes pour l’ordonnateur local, et le compte de gestion, présentant la comptabilité patrimoniale (dont les comptes de tiers recensant les redevables et les fournisseurs). Cependant, la coexistence de deux états financiers distincts nuit à la lecture et à l’analyse financière des entités locales.

C’est pourquoi, en février 2017, l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’administration (IGA) ont été missionnées pour proposer les modalités de création d’un compte financier unique (CFU) ayant pour but d’améliorer la compréhension et l’intelligibilité des données. Leur rapport propose la création d’une nouvelle maquette qui comprendrait des informations générales, des données relatives à l’exécution budgétaire, des éléments ayant trait à la situation patrimoniale et des annexes simplifiées.
Une expérimentation a été prévue par la loi de finances pour 2018 : à partir de 2020, certaines collectivités volontaires pourront remplacer leurs traditionnels comptes par un compte financier unique. A l’issue de cette phase d’expérimentation, un bilan sera transmis par le Gouvernement au Parlement en vue d’une éventuelle généralisation du CFU.

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