Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

Les dépenses de fonctionnement des administrations locales (APUL) s’élevaient en 2018 à 137,7 Md€, et leurs dépenses d’investissement à 46,3 Md€ (FBCF).

Les APUL sont ainsi les premiers investisseurs publics en France : leurs dépenses d’investissement représentaient en 2018 plus de 56 % de l’ensemble des dépenses d’investissement des administrations publiques.

Depuis le premier acte de la décentralisation de 1983, l’Etat a transféré de nombreuses compétences aux collectivités. La progression des dépenses de ces dernières tient donc principalement à l’élargissement du champ de politiques publiques dont elles ont la charge.
La ventilation fonctionnelle des dépenses des collectivités territoriales permet d’identifier, pour chacune d’entre elles, les principales politiques publiques qu’elles conduisent.

Les communes constituent l’échelon de base de l’organisation territoriale de la République. Leurs dépenses se concentrent sur les actions de proximité. Elles prennent ainsi en charge le fonctionnement de l’enseignement (10,6 Md€), notamment du premier degré, ou l’aménagement des territoires, la préservation de l’environnement et les services urbains (9,5 Md€). Elles organisent également le développement des infrastructures sportives et une partie importante de la politique en faveur de la jeunesse (7,1 Md €).

L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune. Ainsi, les compétences les plus couramment exercées par les EPCI sont le traitement des déchets (4,7 Md€), l’organisation des transports et l’entretien des voiries (4,2 Md€), ainsi que le développement des infrastructures sportives, culturelles et de loisirs (2 Md€).

Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière sociale. Elles représentent d’ailleurs plus de 56 % de leur budget (39,8 Md€). Ces dépenses sont essentiellement constituées de l’action sociale (politiques d’accompagnement des familles, de l’enfance, des personnes âgées et handicapées) et du versement de certaines prestations sociales (RSA et APA principalement). Ils interviennent également dans la gestion des collèges (4 Md€) et de la voirie départementale (3,7 Md€).

Enfin, l’échelon régional vise pour sa part à permettre la conduite de politiques publiques cohérentes au niveau d’un bassin de vie. Les dépenses des régions financent ainsi la formation professionnelle (2,5 Md€) et l’apprentissage (1,8 Md€), le transport, notamment ferroviaire régional (4 Md€), et la gestion des lycées (5,5 Md€). Il conduit également des politiques de développement économique (2,3 Md€), qu’il coordonne avec les autres catégories de collectivités

Certaines politiques publiques sont assurées par plusieurs échelons territoriaux. C’est par exemple le cas en matière de développement économique, d’organisation des transports, d’action sociale ou d’enseignement. Ces politiques partagées sont néanmoins coordonnées par un échelon désigné chef-de-file pour chacune d’elles.

La décentralisation n’explique qu’en partie la forte progression de la dépense publique locale depuis le début des années 1980

En valeur, la dépense totale des APUL (en comptabilité nationale) a crû fortement sur la période en passant de 56,3 Md€ à 260,4 Md€ entre 1983 et 2018.
Cette hausse s’explique essentiellement par les transferts de compétences successivement réalisés vers les collectivités territoriales dans le cadre des mesures de décentralisation conduites depuis le début des années 1980. Selon les règles fixées par l’article 72-2 de la Constitution, les dépenses engendrées par les transferts ou les extensions de compétences ont fait l’objet d’une compensation financière.

Toutefois, une part significative (41 %) de cette hausse ne résulte pas de la décentralisation mais se produit à champ de compétences constant, comme l’illustre le graphique ci-dessous. La hausse des dépenses des APUL observée depuis le début de la décentralisation s’explique donc, en partie, par les choix de gestion locaux.

Évolution des dépenses des administrations publiques locales rapportées au PIB, à champs de compétences courant et constant entre 1983 et 2017

La hausse des dépenses des APUL est principalement liée à la progression des dépenses de fonctionnement, notamment des dépenses de personnel

Parallèlement à sa forte progression, la dépense publique locale a connu depuis les débuts de la décentralisation une profonde mutation dans sa composition, avec une forte progression des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’investissement. Les dépenses de fonctionnement sont ainsi passées de 72 % à 78 % de la dépense totale des APUL entre 1983 et 2018. Sur la même période, les dépenses d’investissement ont reculé de 28 % à 22 %.

Évolution des dépenses de fonctionnement et d’investissement en volume, hors décentralisation (base 100 en 1980)

La forte progression des dépenses de personnel explique en grande partie la hausse des dépenses de fonctionnement. Sur la période 2008-2018, elles sont ainsi passées de 64,4 Md€ à 82,1 Md€ (soit une progression annuelle moyenne de +2,5 %). Cette progression explique la moitié de l’augmentation des dépenses de fonctionnement des APUL au cours de cette période.

Le rythme de progression des dépenses de personnel est également supérieur à celui des administrations publiques centrales (APUC) et des administrations de sécurité sociale (ASSO) puisqu’entre 2008 et 2018, leur taux moyen d’augmentation annuelle a été de +2,5 % contre +1,3 % pour les APUC et +2,1 % pour les ASSO.

Cette progression s’explique en particulier par le dynamisme continu des effectifs de la fonction publique territoriale (FPT). Elle a effectivement été nettement plus dynamique depuis les années 2000 que celle des effectifs de la fonction publique d’Etat ou de la fonction publique hospitalière, même après neutralisation de l’impact des transferts de compétences. Le rapport Laurent sur le temps de travail dans la fonction publique de 2016 a ainsi mis en évidence des pratiques hétérogènes en matière de temps de travail qui ne peuvent pas être justifiées par les particularités de l’emploi public local.

La croissance des effectifs de la FPT a marqué une inflexion en 2015 (-0,3 %, hors contrats aidés) et en 2016 (-0,2 %) en raison du ralentissement des transferts d’effectifs liés à l’acte II de la décentralisation. Elle a néanmoins repris en 2017, les effectifs (hors contrats aidés) ayant progressé de +0,9 %.

Le secteur communal emploie à lui seul 76,5 % des effectifs totaux de la fonction publique territoriale (hors contrats aidés).