Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

En cette année qui célèbre les 20 ans de la promulgation de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), et alors que des modifications de la LOLF sont en cours d’examen au Parlement, la direction du Budget vous propose, en plusieurs épisodes, de revenir sur la philosophie et l’application de ce texte, qui a apporté de nouvelles règles aux budgétaires et à la communauté financière. 

Épisode 1er. La genèse.

La direction du Budget s’est replongée dans cette période charnière et vous rappelle quelques éléments de contexte historique, les objectifs affichés, les acteurs en présence, au moment de son dépôt et des débats qui ont eu lieu pour aboutir à sa promulgation le 1er août 2001.

Épisode 2. [à paraître prochainement]

La mise en œuvre de la loi. On reviendra à l’automne sur les changements que la LOLF a provoqués au sein de la direction du Budget et des ministères, et plus précisément sur ce fameux projet de loi de finances de 2006 qui fut le premier préparé sous l’empire de la LOLF. Et sur les avancées pour le Parlement.

Épisode 3. [à paraître prochainement]

On s’interrogera, 20 ans plus tard, quel héritage ?

Épisode 1er. La genèse.

La LOLF, qu’est-ce que c’est ?

Cet acronyme désigne la Loi organique relative aux lois de finances.
Cela ne vous parle pas pour autant, n’est-ce pas ?
Une loi organique représente une catégorie particulière de lois, au-dessus des lois simples et en dessous des lois constitutionnelles. La LOLF s’impose à tous les acteurs du budget de l’État, pour la direction du Budget, elle est en quelque sorte notre boussole, notre constitution financière, celle qui régit, codifie les règles de la procédure budgétaire entre le gouvernement et le Parlement. Elle donne notamment un calendrier, une méthodologie et les règles du jeu pour construire le budget de l’État, elle définit également les principes budgétaires et le contenu du budget.
Jusqu’en 2001, tous budgétaires entrant à la direction, avait pour guide l’ordonnance de 1959, prédécesseur de la LOLF née avec la Ve République. Très critiquée, modifiée deux fois, l’ordonnance de 1959, si stable soit-elle n’apportait plus satisfaction tant aux gestionnaires qu’aux parlementaires.

Quels étaient les principaux griefs contre cette ordonnance finalement ?

Du point de vue des gestionnaires de l’époque ce texte très juridique, fixait des règles très, trop, précises, sur des mailles trop fines (près de 850 « chapitres » budgétaires) qui avaient tendance à déresponsabiliser les acteurs. Au contraire, il fallait que le cadre budgétaire  facilite et encourage la réforme de l’État. Elle ne permettait pas non plus le respect de certains concepts, notamment celui de l’emploi public. Du côté des parlementaires, ce texte n’était pas suffisamment lisible pour exercer un contrôle efficace du budget de l’État. Pour, le Parlement souhaitait bénéficier d’une meilleure information afin de pouvoir mieux contrôler les finances publiques du pays.

Le contexte historique.

Depuis plusieurs années, les parlementaires et les gouvernements successifs avaient tenté de réformer cette ordonnance, 37 fois pour être précis.
Parallèlement à cela, différents domaines des finances publiques connurent des mutations profondes nécessitant un accompagnement adéquat : les initiatives des gouvernements successifs pour réformer l’État, les lois de financement de la Sécurité sociale en 1996, le pacte de stabilité et de croissance lié en 1997 à la construction européenne et à l’encadrement des politiques budgétaires nationales, ou encore les réformes de leurs cadres budgétaires engagées par certains des partenaires de la France.
Après 37 tentatives, on peut se demander comment ce projet a finalement eu plus de chance que les autres.
Une question d’alignement des étoiles ? Peut-être.
 La nécessité de réformer l’ordonnance était unanime dans toute la classe politique, il n’en demeurait pas moins qu’un consensus sur le fond n’était pas acquis. Le soutien du Président de la République et du Premier ministre a certainement favorisé les échanges et la recherche d’un consensus transpartisan. Laurent Fabius appelait de ses vœux à une « révolution tranquille » contribuant ainsi à la réforme de l’État. Chaque groupe politique souhaitant apporter sa pierre à l’édifice, le rôle et le soutien de Didier Migaud, rapporteur général du budget de l’Assemblée nationale et d’Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat dans leur chambre respective permirent d’atteindre ce consensus nécessaire à l’adoption de la loi qui fût promulguer le 1er août 2001 et mise en œuvre en 2006.

Les acteurs politiques en présence et leur fonction en 2001

- Jacques Chirac, Président de la République.
- Lionel Jospin, Premier ministre.
- Laurent Fabius, président de l’Assemblée nationale puis ministre de l’Économie et des Finances lors de la promulgation de la loi.
- Florence Parly, Secrétaire d’État au budget lors de la promulgation de la loi.
- Didier Migaud, rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale.
- Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat.
- Raymond Forni, président de l’Assemblée nationale, successeur de Laurent Fabius.

Les objectifs

- Un budget plus lisible présenté par politiques publiques
- Un budget plus transparent et plus complet
- Le visage des comptes de l’État : le compte général de l’État
- Des documents budgétaires enrichis pour éclairer le Parlement
- Un budget éclairé par la performance : passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

La documentation s’y afférant

- Texte de la Loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances  
- Rapport Fabius-Migaud, rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire
- Mission d'analyse comparative des administrations fiscales : rapport de synthèse
- Guide de la LOLF