Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

La diversité des statuts juridiques

Les établissements publics nationaux

Un établissement public national est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de l’État. Ils sont soumis à trois principes :

• l’autonomie ;
• le rattachement à un niveau de l’administration ;
• la spécialité.

La distinction entre les différentes catégories d’établissements publics se trouve dans la nature des missions qui leurs sont dévolues.

NB : la création d’une nouvelle catégorie d’établissement doit faire l’objet d’un texte de loi.

Les deux principales catégories d'établissements sont :

• L'établissement public à caractère administratif (EPA) assure un service public de caractère administratif.
• L’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) exerce une activité d’intérêt général industrielle et commerciale.

Les établissements suivants sont spécifiques à un domaine, même s’ils peuvent être considérés comme des sous-ensembles du type EPA :

• L’établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST) remplit une mission d’intérêt général dans le domaine de la recherche publique. Il est régi par le code de la recherche.
• L’établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) remplit des missions d’intérêt général dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche. Il est régi par le code de l’éducation. 
   

Les groupements

Le groupement d’intérêt public (GIP) est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière et créée pour une durée déterminée ou indéterminée. Il est constitué par convention approuvée par l'État soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l'une ou plusieurs d'entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice. Le GIP est régi par la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (dite loi Warsmann).

Le groupement d'intérêt économique (GIE) est une personne morale de droit privé créée pour une durée déterminée. Il est constitué dans le but de faciliter ou de développer l'activité économique de ses membres, d'améliorer ou d'accroître les résultats de cette activité. Il n'est pas de réaliser des bénéfices pour lui-même. Son activité doit se rattacher à l'activité économique de ses membres et ne peut avoir qu'un caractère auxiliaire par rapport à celle-ci. Il est constitué par un contrat de groupement d'intérêt économique qui détermine l'organisation du groupement. Il est régi par le code du commerce.

Le groupement de coopération sanitaire (GCS) est une personne morale de droit public ou privé (selon sa constitution) à but non lucratif. Il a pour objet de faciliter, d'améliorer ou de développer l'activité de ses membres dans le domaine médical. Il peut être constitué d’organismes de droit public, privé ou de professionnels médicaux libéraux. Il est créé par une convention constitutive. Il est régi par le code de la santé publique.

Le groupement de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS) est une personne morale de droit public ou privée (selon sa constitution) à but non lucratif. Il a pour objet de faciliter, d'améliorer ou de développer l'activité de ses membres dans le domaine social, médico-social et sanitaire. Il peut être constitué d’organismes de droit public ou privé. Il est fondé par une convention constitutive. Il est régi par le code de l'action sociale et des familles.

Les autorités administratives indépendantes

La loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 définit un statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Les autorités administratives indépendantes (AAI) sont des autorités administratives relevant de l'exécutif de l'Etat, mais disposant d'une indépendance et ne relevant pas de l'autorité du gouvernement. Elles sont chargées d'assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels. Le statut d'autorité indépendante est accordé par un article de loi ou une ordonnance. Elles peuvent être dotées d'une personnalité juridique, dans ce cas, ce sont des autorités publiques indépendantes.

L’autorité publique indépendante (API) est une autorité administrative indépendante dotée d’une personnalité juridique (personne morale de droit public).

Les associations et les fondations

• L’association est une personne morale de droit privé à but non lucratif.
• La fondation est une personne morale de droit privé à but non lucratif créée par un ou plusieurs donateurs, eux-mêmes pouvant être des personnes physiques ou morales, pour accomplir une œuvre d'intérêt général. Elle est constituée par décret en conseil d’État.

Les autres

• L’établissement sui generis est une personne publique qui ne relève d’aucun des statuts déjà cités mais relève d’un statut spécifique ad hoc.

La diversité des « familles » d’organismes

Les administrations publiques

Au sens du règlement (CE) nº 2223/96 du conseil du 25 juin 1996, le périmètre des administrations publiques (APU) comprend toutes les unités institutionnelles qui ont pour fonction principale de produire des services non marchands et leurs ressources principales proviennent des prélèvements obligatoires.

Il comprend notamment les administrations publiques centrales qui intègrent les services de l’État, les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (ODAL) et administrations de sécurité sociale (ASSO).

Toutes les administrations ou organismes qualifiés en APU font partie du périmètre de consolidation des comptes de l’État en comptabilité nationale. En particulier, les dettes sont prises en compte pour calculer la dette publique « au sens de Maastricht ». Le périmètre des APU est défini et actualisé par l’INSEE.
 

Les opérateurs

Le périmètre des opérateurs est défini par la direction du budget en lien avec les ministères concernés et est actualisé à l’occasion de chaque projet de loi de finances. « Le jaune opérateur » annexé au PLF liste les entités répondant à la qualification d’opérateur, synthétise leurs crédits et leurs emplois et décrit notamment leur situation financière. Les organismes qui respectent les critères de qualification doivent être intégrés dans la liste des opérateurs. Les organismes qui ne respectent pas tous les critères mais considérés comme porteurs d’enjeux importants pour l’État peuvent également y être intégrés. Ils bénéficient généralement de financements issus des prélèvements obligatoires et ont un plafond d’emplois voté en loi de finances.
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Les organismes soumis à la comptabilité publique

Les organismes d’Etat soumis aux règles de la comptabilité publique définies par le décret GBCP disposent d’un agent comptable public mais ne sont pas obligatoirement soumis aux règles de la comptabilité budgétaire. Ils appliquent le titre I du décret GBCP et, en totalité ou en partie, son titre III.

Ceux qui sont majoritairement financés sur fonds publics (ayant la qualité d’APU) sont soumis à la comptabilité budgétaire, c’est-à-dire à la comptabilité des autorisations d’engagement, des crédits de paiement et des recettes ainsi qu’à une comptabilité des autorisations d’emploi et au contrôle budgétaire. Ces organismes appliquent la totalité du titre III du décret GBCP. 
 

Les participations de l’État

Le périmètre des participations de l’État fait référence aux entités gérées par l’Agence des participations de l’État (APE), listées par décret*. Il s’agit d’entreprises (SA) et d’EPIC présents sur des secteurs plus ou moins concurrentiels (Air France, SNCF, RATP, EDF, Aéroports, Grands ports, France Télévisions…). Certaines sont détenues à 100 % par l’État, d’autres ont vu leur capital ouverts aux marchés boursiers.

* Décret n°2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'Etat