Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

Le contrôle interne budgétaire, dispositif de maîtrise des risques

Le 01/10/2019

Le contrôle interne budgétaire donne des assurances sur la qualité de la comptabilité budgétaire et sur la soutenabilité budgétaire c-a-d le respect des autorisations votées en budget initial et/ou rectificatif, conformément aux normes en vigueur, dans ses dimensions annuelle, infra-annuelle et plur

Il s’agit donc d’un sous-ensemble du contrôle interne général que les organismes doivent mettre en œuvre pour maîtriser leurs risques.

Le décret GBCP permet par l’utilisation des référentiels par destination, nature et le cas échéant opérations d’optimiser l’allocation des crédits alloués aux différentes missions et activités métiers d’un organisme. Il rend nécessaire la mise en place d’outils de maîtrise des risques adaptés, afin de s’assurer de la bonne utilisation des crédits votés, ainsi qu’une information financière et budgétaire de qualité. C’est l’objet des dispositifs de contrôle interne.

Focalisé sur l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire, c’est-à-dire de respect de l’autorisation budgétaire dans ses dimensions annuelle infra-annuelle et pluriannuelle, le contrôle interne budgétaire est un sous-ensemble du contrôle interne général et participe à ce titre pleinement de la gouvernance des organismes.

Il ne porte pas sur la maîtrise des activités métiers à proprement parler des organismes ni ne vise à s’assurer de l’atteinte des objectifs des missions de ces derniers ou encore de leur gestion.

L’enjeu du contrôle interne budgétaire : le respect du vote des autorisations votées en budget initial et/ou budget rectificatif

Le contrôle interne budgétaire vise à sécuriser à la fois la qualité de la comptabilité budgétaire et la soutenabilité budgétaire de la gestion.

L’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire présente, dans des états normés, d’une part les autorisations votées en budget initial et/ou budget rectificatif, conformément aux règles et normes en vigueur et d’autre part leur exécution. Ainsi, elle traduit les ouvertures de crédits en AE et CP, les plafonds d’emplois, les évaluations de recettes et retrace les consommations d’AE, de CP et d’emplois, en équivalent temps plein travaillé (ETPT), les recettes constatés, ainsi que le suivi des opérations le cas échéant.

La tenue de la comptabilité budgétaire est régie par des règles et des procédures précises (RRBO) : sa qualité repose sur leur respect.

Elle s’apprécie selon des critères opérationnels analogues à ceux qui prévalent en matière de qualité de la comptabilité générale:

  • réalité ;
  • justification ;
  • présentation et bonne information ;
  • sincérité ;
  • exactitude ;
  • totalité ;
  • non compensation ;
  • imputation ;
  • rattachement ;
  • rattachement à la bonne période et au bon exercice.

La qualité de la comptabilité budgétaire est nécessaire à la correcte appréciation du respect de l’autorisation budgétaire.

L’objectif de soutenabilité de la programmation et de la gestion

On entend par soutenabilité de la programmation initiale, établie selon les nomenclatures applicables à l'organisme, une mise en adéquation entre la mise en œuvre opérationnelle des objectifs stratégiques de l'organisme et le budget adopté par l'organe délibérant. Elle inclut la programmation des décisions ou actes de gestion sous-jacents. Elle se déploie à la fois en infra-annuel et en pluriannuel.

La qualité du suivi et de l'actualisation de la programmation assure quant à elle, la mise en cohérence, dans le respect du budget voté, de la programmation avec les actes de gestion et la prise en compte des modifications en cours de gestion.

La soutenabilité de la gestion se traduit par l'adéquation des projets de dépenses d'un responsable budgétaire aux moyens qui lui sont notifiés ou qui sont susceptibles d'être mis à sa disposition ainsi que la maîtrise de leur impact sur les années ultérieures, compte tenu de la couverture de dépenses incontournables.

Définition du contrôle interne budgétaire

Le contrôle interne budgétaire peut être défini comme l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidés par les organismes et mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités en vue de fournir une assurance raisonnable de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité budgétaire.

Un ensemble de dispositifs formalisés et permanents…

La maîtrise de la gestion s’appuie sur un ensemble de composantes qui concourent chacune à la qualité des opérations conduites : des organisations structurées, des procédures documentées, référencées, diffusées, mises à jour et appropriées, des opérations et des contrôles tracés, la réalisation de tests de respect des procédures et de contrôle des opérations, un dispositif de reporting permettant de s’assurer du bon fonctionnement des dispositifs prévus, de repérer les dysfonctionnements et d’y remédier sans délais.

Le caractère formalisé du dispositif permet d’une part qu’il soit partagé, utilisable par l’ensemble des parties prenantes, constituant un référentiel des bonnes pratiques professionnelles, d’autre part qu’il puisse être évalué (au sens où l’audit peut confronter la réalité des pratiques au référentiel arrêté et en évaluer la conformité, ainsi que l’efficacité).

Décidés dans chaque organisme…

L'organe délibérant (conseil d'administration, conseil de surveillance ou l'organe collégial) a la charge de définir les orientations de gestion de l'organisme et d'en assurer la surveillance.

Il veille à la mise en œuvre du cadre de référence relatif au contrôle interne budgétaire et au contrôle interne comptable applicable aux organismes publics relevant du titre I et III du décret GBCP. En conséquence; il doit disposer d'une vision globale des risques majeurs auxquels l'organisme est exposé ainsi que des actions mises en place pour leur couverture.

A ce titre, au moins une fois par an :

  • il est informé de l'état de déploiement du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable de l'organisme ;
  • il valide le plan d'action établi sur la base de cartographie(s) des risques budgétaires et des risques comptables. il en arrête la politique.

Mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux …

Par définition, le contrôle interne budgétaire est l’affaire de tous ceux dont l’activité peut avoir un impact sur la qualité budgétaire, par le biais notamment des exercices de prévision/programmation et suivi de l’exécution ou de la prise des décisions engageant l’organisme.

Il est intégré à la conduite de toute activité et décliné à chaque niveau des organismes dans une logique de délégation. Ainsi, chaque niveau est responsable de son contrôle interne et rend compte au niveau immédiatement supérieur.

Toutefois c’est à l’organe dirigeant (i.e. les personnes qui assurent la direction effective de l'organisme) que revient la charge :

  • de faire préparer et de valider la (les) cartographie(s) des risques budgétaires et des risques comptables ;
  • de définir la stratégie de couverture des risques ;
  • de traduire celle-ci en un plan d'action qui est soumis pour validation à l'organe délibérant.

Il pilote conformément au plan d'action les dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable, le cas échéant dans le cadre d‘un comité spécifique ou de la comitologie existante.

Un membre de l'organe dirigeant s'assure de la mise en œuvre du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable.

Conformément au cadre de référence cadre de référence relatif au contrôle interne budgétaire et au contrôle interne comptable applicable aux organismes publics relevant du titre I et III du décret GBCP

Le cadre de référence propose, à partir des objectifs communs et en déclinant les principes reconnus en matière de contrôle interne, un cadre méthodologique global permettant aux organismes de définir leur propre dispositif de contrôle interne budgétaire en fonction des risques qu’ils identifient.

Il présente les tenants et les aboutissants du contrôle interne budgétaires, ses objectifs, le périmètre et le niveau e déploiement des démarches de contrôle interne, les conditions et modalités de mise en œuvre, les acteurs impliqués dans sa mise en œuvre.

Des gains attendus pour l’ensemble des parties prenantes

Le contrôle interne est d’abord un levier pour améliorer la visibilité et la maîtrise des risques des budgets votés ainsi que l’articulation des budgets avec les enjeux et orientations stratégiques décidées par chaque organisme. Il permet d’asseoir les décisions sur des données financières fiabilisées et partagées par tous les gestionnaires.

Pour les organismes...

  • fluidification de la gestion : réduction des délais de réalisation des activités, donc des coûts ;
  • optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis ;
  • meilleure visibilité donnée au gestionnaire ;
  • amélioration de la qualité de la budgétisation (par rapport à la stratégie et aux objectifs) ;
  • adaptation des contrôles aux risques et aux enjeux.

… et leurs agents

  • clarification et sécurisation des tâches assignées aux agents, en levant les facteurs d’incertitude sur les règles à appliquer ou les procédures à respecter, grâce notamment à la documentation et à la traçabilité des opérations à effectuer ;
  • organisations de travail mieux définies et moins variables, opérant dans un calendrier prévu et respecté ;
  • allégement des tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage d’un socle commun de méthodes prédéfinies.

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Comprendre le contrôle interne budgétaire des organismes

Qu’est-ce que le contrôle interne budgétaire ? Quels sont les bénéfices attendus pour les organismes ? Comment est-il mis en place au sein des organismes ?

Le dispositif de contrôle interne budgétaire a vocation à évoluer par itérations successives et révisions périodiques, de façon à être adapté à la réalité des risques de chaque organisme.

Les démarches de déploiement d’un contrôle interne comptable suscitées par les impératifs de certification des comptes ont précédé les travaux nécessaires au contrôle interne budgétaire.