Repères : politique, procédure et gestion budgétaires

Sa mise en place permet d’optimiser la mise en œuvre de la stratégie des politiques publiques, de vérifier l’adéquation entre les moyens déployés et les objectifs poursuivis en matière de performance notamment. Le contrôle de gestion améliore ainsi le pilotage opérationnel des services, en facilitant la déclinaison de la stratégie des programmes dans les services centraux et déconcentrés.

La LOLF, en mettant en place de nouvelles règles de gestion publique, a rendu indispensables la professionnalisation et la structuration d’une fonction de contrôle de gestion au sein de l’ensemble des ministères.

• définition de la stratégie, des objectifs, et du niveau de la performance attendue ;
• ajustement des moyens ;
• définition des plans d’action et mobilisation des ressources ;
• suivi de la réalisation ;
• réajustement des objectifs….

Le contrôle de gestion a un rôle majeur dans la construction du budget et dans sa déclinaison, à chacune de ses étapes.

Une fonction indispensable au pilotage de la performance

Le contrôle de gestion est une composante managériale permettant le pilotage des services, en les orientant vers leur performance, et la restitution des éléments d’appréciation des coûts, des activités et des résultats pour améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou les résultats. Il s’inscrit dans le cadre d’un meilleur pilotage opérationnel des politiques publiques, y compris dans sa dimension infra-annuelle.

Cette démarche de pilotage de la performance vise à renforcer l’autonomie et la responsabilité des gestionnaires publics s’engageant sur des résultats au regard d’objectifs et de moyens clairement définis au préalable, et à répondre à l’exigence accrue d’efficacité des résultats (par rapport aux objectifs assignés) et d’efficience des moyens engagés pour la réalisation de l’action publique.

Il s'agit donc de maîtriser à la fois :

• l’atteinte des objectifs de performance, notamment par la tenue de tableaux de bord de pilotage ;
• le bon rapport entre les coûts et l’activité déployée ainsi que les résultats, notamment par le dialogue de gestion et l’analyse comparative.

Le contrôle de gestion n’est cependant pas un concept nouveau, créé par la LOLF. Plusieurs ministères avait déjà développé, antérieurement à sa mise en œuvre,  des outils et démarches de contrôle de gestion.

Toutefois, la LOLF, entrée en vigueur le 1er janvier 2006 et mettant en place de nouvelles règles de gestion publique, a rendu indispensables la professionnalisation et la structuration d’une fonction de contrôle de gestion au sein de l’ensemble des ministères, car :

• les gestionnaires publics à l’échelle du programme (c’est-à-dire d’une politique publique) ou des budgets opérationnels de programme (BOP correspondant à une déclinaison d’un programme) ont désormais en main un budget global réunissant l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers dédiés à la mise en œuvre d’actions publiques clairement définies ;
   
• la fongibilité asymétrique et l’exigence de soutenabilité du budget de l’Etat justifient pleinement le développement d’outils et méthodes permettant d’optimiser l’allocation des moyens ainsi que l’analyse des coûts et des résultats des activités de l’Etat ;
   
• une stratégie et une démarche de performance guident le pilotage des activités des services. Les gestionnaires publics s’engagent sur des objectifs et rendent compte des résultats obtenus aux citoyens, aux contribuables et aux usagers ;
   
• la gestion publique se situe désormais en prise directe avec la réalité des services et des territoires, les budgets globaux et la performance sont déclinés au plus près du terrain.

Les missions et activités du contrôle de gestion

La circulaire interministérielle du 21 juin 2001 expose à la fois la définition et les objectifs du contrôle de gestion :

Définition : le contrôle de gestion est « un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés - y compris les ressources humaines - et soit l’activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations.»

Objectifs : « Il permet d’assurer, tout à la fois, le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements de service et la connaissance des coûts, des activités et des résultats. »

Missions

Dans ce nouveau cadre, les missions du contrôle de gestion se font plus précises :

• analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage : dans cette optique, le contrôle de gestion doit essentiellement apporter les outils de connaissance des coûts, des activités et des résultats permettant d’améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou les résultats obtenus ;
   
• nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilité (responsables de programmes, responsables de budgets opérationnels de programme, responsables d’unité opérationnels, opérateurs) : le nouveau cadre de gestion en mode LOLF implique la mise en oeuvre d’un dialogue de gestion favorisant l’expression des acteurs les plus proches du terrain et la diffusion des bonnes pratiques. Le contrôle de gestion vient documenter et objectiver ce dialogue.

Activités

Globalement, les activités de la fonction se répartissent en deux grands domaines relatifs :

• à l’aide au pilotage et à la prise de décision ;
• à la mesure et l’analyse des activités, des coûts et des résultats et au développement d’outils de programmation des activités et de justification au premier euro.

L’organisation et l’animation de la fonction au sein de l'entité concernée (ministère, direction d'administration centrale, service déconcentré...) visent en tant qu'activités spécifiques à assurer la cohérence globale et l'efficacité du contrôle de gestion.

1. Aider au pilotage stratégique et opérationnel, et à la prise de décision

• formaliser les objectifs et indicateurs de performance des programmes et garantir leur déclinaison opérationnelle ;
• organiser le dialogue de gestion autour de la recherche de la performance (moyens, objectifs, résultats) et contribuer au processus budgétaire (dans ses différentes phases : construction, exécution, bilan) ;
• produire les rapports de gestion et les tableaux de bord, à partir des données provenant des services gestionnaires, pour aider à la prise de décision et contribuer à l’efficacité et l’efficience des processus de management.

2. Assurer la mesure des activités, des produits, des coûts et des résultats

• définir les nomenclatures des activités et des produits ;
• mesurer les activités, les produits, les coûts et les résultats ;
• définir et mettre en œuvre les méthodes de comparaison entre unités et les méthodes d’étalonnage ;
• développer les outils de justification « au premier euro » et de programmation des activités.

3. Organiser et animer la fonction de contrôle de gestion

• structurer la fonction, définir et documenter l’organisation, les outils et les procédures de contrôle de gestion ;
• assurer la maîtrise d’ouvrage des systèmes d’information nécessaires au contrôle de gestion (collecte de données élémentaires, consolidation, analyse) ;
• mutualiser les bonnes pratiques (réunions, séminaires..) ;
• définir les profils de poste et les référentiels de compétence liés à la fonction contrôle de gestion ; conduire le changement autour de la mise en œuvre de cette fonction ;
• définir les besoins de formation en contrôle de gestion et valider les contenus pédagogiques des stages proposés ;
• définir et actualiser régulièrement les contenus de la documentation ministérielle en ligne sur le contrôle de gestion ;
• animer les réseaux internes de contrôleurs de gestion (administration centrale, services déconcentrés, opérateurs) ;
• communiquer sur le contrôle de gestion (diffuser au sein du ministère les informations en provenance du réseau interministériel).

Le triangle du contrôle de gestion

Le "triangle du contrôle de gestion" (ci-dessous) met en relation les moyens alloués, les objectifs fixés et les réalisations constatées.

Le rapport entre les objectifs et les moyens correspond à la mesure de la qualité du service rendu à l'usager.

Le rapport entre les objectifs et les réalisations traduit l'efficacité socio-économique dont bénéficie le citoyen.

Enfin, l'efficience mesure le rapport entre les moyens mis en œuvre et les réalisations, ce qui intéresse plus particulièrement le contribuable.

Par cette triple approche de la performance, le contrôle de gestion contribue à la priorisation des actions et au pilotage de la gestion publique.